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国家林业局关于编制珠江流域防护林体系建设三期工程规划有关问题的通知

林规发〔2010〕217号


国家林业局关于编制珠江流域防护林体系建设三期工程规划有关问题的通知
江西、湖南、广东、广西、贵州、云南等省、自治区林业厅（局）：
2010年，珠江流域防护林体系二期工程建设即将结束。为加快珠江流域生态建设步伐，经研究，我局决定在全面总结珠江流域防护林体系二期工程建设成效和经验的基础上，继续开展珠江流域防护林体系建设三期工程建设。为科学编制《珠江流域防护林体系建设三期工程规划》（以下简称《规划》），现将有关问题通知如下：
一、关于《规划》编制的内容
请参考《珠江流域防护林体系建设三期工程规划技术方案》（见附件）。其中具体任务，原则按照《珠江流域防护林体系建设三期工程规划省级规划表》表13-1（见附件）的控制数进行分解，各省（自治区）可根据当地实际情况进行调整，调整幅度不设下限，上限控制在15％。
二、关于《规划》编制的形式
本次规划编制方式：以省（自治区）为单位，以县为单元，从下到上逐级编报规划；规划初稿完成后，从上到下征求意见；在进一步完善基础上，进行专家论证；最后按程序报批。
三、关于《规划》编报的时间
2010年11月20日前，请各省级林业主管部门以正式文件将规划有关材料（含电子版）一式7份上报我局。
四、关于《规划》编制的要求
（一）提高认识，加强规划编制的组织领导。实施珠江流域防护林体系建设工程，是改善流域生态环境，保障流域生态安全，加快经济发展和农民脱贫致富，促进经济社会可持续发展的重大举措。各地要充分认识实施珠江流域防护林体系工程建设的重大意义，把规划编制作为当前重点工作，切实加强组织领导。要根据实际情况成立规划编制领导小组，抓紧工作的部署安排，明确工作分工和责任，组织精干力量，按期保质保量完成规划编制任务。
（二）认真贯彻落实科学发展观，以人为本，实事求是。在全面总结工程前期建设的成效、深入分析工程建设存在问题的基础上，从当地经济社会可持续发展对生态建设的需求出发，兼顾近年自然条件、经济条件的变化及相关灾害的发生特点等因素，统筹规划，彰显特色，合理确定工程建设的目标、内容、规模和重点，并组织各方面专家充分论证，增强规划的科学性和可操作性。
（三）处理好与其他工程规划的关系。处理好与其他重点林业工程建设、部门有关生态环境建设、地方经济社会发展等规划的关系，在工程布局、建设内容等方面相互配合衔接，避免重复建设。
（四）做好规划编制各项保障工作。各省级林业主管部门要落实规划编制经费，改善工作条件，保证编制人员时间，保障规划编制工作正常有序进行。
（五）加强规划编制工作信息沟通。各地在规划编制工作中遇到的不明事项要及时向我局规划编制组反映，以便提高工作效率，加快编制工作。
联系人及联系方式：
国家林业局计财司
郝学峰 010—84238432
电子信箱：haoxuefeng@sfa.gov.cn
国家林业局造林司
王福祥 曾宪芷 010－84238518 84238517 84238587（传真）
电子信箱：wangfuxiang@sfa.gov.cn zengxianzhi@sfa.gov.cn
国家林业局规划院
刘德晶 翟洪波 010－84238059 84238054
电子信箱：hongbozhai@forestry.gov.cn
地 址：北京市和平里东街18号
邮政编码：100714

附件：珠江流域防护林体系建设三期工程规划技术方案
http://www.forestry.gov.cn/uploadfile/main/2010-9/file/2010-9-30-a869f1c15ce645e2bc3918901ddda179.doc
珠江三期工程省级规划表
http://www.forestry.gov.cn/uploadfile/main/2010-9/file/2010-9-30-6919e245c77d4db2991e85bf10236db6.xls
珠江三期工程县级规划表
http://www.forestry.gov.cn/uploadfile/main/2010-9/file/2010-9-30-54c47cc6be88449ab64cfa36898b12d8.xls


二〇一〇年九月二十六日



要点提示：
公有住房承租人与直管公房经营管理单位订立承租协议，其他共居人的权利保护问题，一直是现实中极易发生矛盾的焦点；部分共有人对外转让共居房屋，未搬离的共居人是否有权要求确认无效？占有保护与物权保护发生冲突时，如何依照法律规定甄别法律保护顺序，本案将根据现实案例一一解答。

一、当事人的基本情况：

原告: 刘歌 原告: 王女士 原告: 刘畅 被告: 张兰 被告: 刘维
原、被之间均系家庭成员关系，三原告为一家人，被告王女士系原告刘歌之母，被告刘维系原告刘歌之胞兄。

诉争性质指向“物权保护”；

请求法院确认原告系承租公有住房“东城区美术馆后街65号楼3门105号”的共居人，依法共同享有承租公房的居住使用权；
请求确认承租人王女士未征得共有权人同意，答应被告刘维使用公有住房的行为无效；
请求判决被告将放置在105室内的物品搬走、腾空房屋；

要件事实及客观证据：

事实一：三原告系一家人，1987年以前，原告家人与被告王女士曾分户居住在“东城区大街”两间公租平房内；1988年原、被告居住的平房进行危房改造，拆迁安置方案原计划分户安置两套房屋，后由于种种原因未能分户安置，拆迁方将两家合用回迁安置在“东城区后街”一套房屋内（使用面积为55.5平米），王女士代表原告一家同公房管理部门续签承租合同。
事实二：三原告一直持续居住在承租的公房内，按期缴纳各种费用；因生活困难无力改善居住条件，原告一家人与签署公房承租协议的王女士为共同承租人，享有共居权。
事实三：被告刘维的女儿曾在此房中的一间居住过，2009年被告刘媛因结婚搬离此房，但其物品和家俱仍占用着此房，被告刘维借机换锁拟占此房，刘维辩称母亲王女士是唯一承租人，有权许可其居住使用。
事实四：诉争房总建筑面积仅有55平米，实际居住的是两户四口人，刘畅已到结婚年龄，需要公租房内的其中一间用于结婚，但刘维也在抢占，由此引发家庭矛盾。刘媛2009年结婚后搬离到其配偶家居住，刘维拟占房，刘畅用此房结婚，引发争端。
事实五：刘维从未在诉争房内居住过，1990年从外地进京后一直在外居住，有自己的房屋，以在外租房为由挤住诉争公房。
事实六：（2011）二中民终字第139号民事判决经审理查明部分确认的事实（第3页上部）：拆迁单位因房屋尚未配套，对王女士、刘歌两户采取合用安置，为王女士一家安置到上述房屋，此处对“两户合用安置”业经司法确认。
证明上述事实的证据：书证、拆迁人的证明、户口本、相关票据等六组证据。

四、值得关注的三个法律问题

法律问题一：关于“共居人”权利确认的司法依据：

北京市高级人民法院相关司法指导意见，公房承租人与共同居住的家庭均享有合法居住权，承租协议上签名的承租人以外的家庭成员是公有住房的共居人。
法律适用引述：2003年9月2日北京市高级人民法院对北京市第二中级人民法院请示的刘士奎与刘鸿宇、刘毅财产权属纠纷案的答复：经研究认为，根据《城市公有住房管理规定》以及我国公有住房租赁、拆迁、出售的相关政策，承租、购买公有住房是国家分配给职工的一种社会福利，此种福利的享受人不仅包括承租人，还包括与其共同居住的家庭成员。-----北京市高级人民法院《审判工作规范》第148页 2、请示答复（2003年9月2日）

法律问题二：关于共有权人无权单独处分的司法依据

引述法律实践资料：关于“承租人无权单独处置公有房屋使用权”司法实践：
公有房屋的承租人很多时候是家庭的代表，虽然由这个人承租，但往往该公房中有权使用的有很多人。例如拆迁安置的公房，除了承租人外，拆迁中需要安置的人口都有权使用该套公房，承租人要处置该套公房的使用权，在一些情况下就要看其他使用人的意见。如果该套房屋的共同居住人在拆迁中享有一定的既得利益，那么承租人处分使用权时就受到限制。没有征求使用人的同意，承租人就无权处分使用权，如果处分了，就会发生法律上的无权处分。
法条依据：
1、《合同法》第51条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
2、《民法通则若干问题意见》第８９条 共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。
引述法律实践资料：根据上海市房屋租赁条例第38条二款规定，公房承租人转让承租权应事先征得在本处有本市常住户口的共同居住人的同意。因此，公房承租人处分其承租权的自由受共同居住人意思表示的限制，在未经共同居住人同意的情况下，从维护居住人生存利益角度出发，原则上应确认该转让行为无效。具体情况可分别处理，受让人未实际入住公房，未搬离公房的共同居住人有证据证明转让人未经其同意而转让该公房使用权，则该转让行为无效。----《上海高级人民法院关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》沪高法民一【2004】44号 引自最高人民法院司法政策与指导案例（房地产卷）第255--256页

法律问题三：关于“占有事实”与“物权保护”顺位关系：

被告刘维曾经起诉刘畅的占有返还纠纷，经东城法院审理后，以（2011）东民初字第03635号民事判决判令刘畅给付钥匙，刘畅以原审认定事实不清，适用法律不当为由提出上诉，经二审法院审理，改变了一审认定的事实，（2011）二中民终字第13967号民事判决第3页上标第四行“对王女士、刘歌两户采取合用安置，为王女士一家安置到上述房屋内，刘维的二女儿于1999年9月搬入，刘维亦将自己的物品放入该居室内。现在的实际情况是：刘维的二女儿于2009年结婚后搬出此房，与其丈夫共居生活，刘维一直长期在外有住房，再将物品放入此房，妨害了刘畅结婚用房，此前刘维女儿的居住也仅仅是寄住，并非拆迁部门安置的法定权利。
刘媛曾经居住，结婚后搬出此房，刘媛婚前的居住，仅仅是亲属之间的寄住，并非拆迁人确定的被安置人口，其搬离此房后，腾出的房屋原告有权优先使用（参照最高人民法院审判监督指导2010年第3辑“公有住房共同居住人的认定标准”）。
刘歌一家人起诉的是“物权保护纠纷”，刘维起诉的是“占有物返还纠纷”，原有判决确定的内容是返还原物，该判决对物权保护纠纷不具既判力，“占有返还”请求权依据物权法245条规定，本案系“物权保护”请求权，适用物权法第33条、34条、35条规定。最高人民法院编著的物权法条文理解与适用（第711页），当“占有保护请求”与“物权保护请求权”发生冲突的，应当根据物权优先的原则处理。
占有保护请求权只确认的是一种占有事实的关系，占有保护请求权与物权保护请求权的效力不同，占有保护请求权不问占有背后有无占有的本权存在，直接针对占有的事实，与占有人是否有权占有无关。
占有保护请求权与物权请求保护权之间有区别，法律基础不同、功能不同，物权保护请求权是基于物权的绝对性、排他性而规定的一种防卫性请求权，其请求权基础为物权，物权请求权是物权的效力或权能的自然体现，占有保护请求权的基础是占有事实，而非基于确定的权利，不涉及占有物的权利归属问题。物权请求权的功能表现为物权园满状态的恢复，物权效力得到维护，具有终局性和确定性，占有之诉与本权之诉互不妨碍，各自独立，当占有保护请求权与物权保护请求权发生冲突时，最终应依据占有人与本权人之间的法律关系决定物的归属，即法律上的权利义务关系而非事实上的支配关系。

利益衡平及风险评估：