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　　　　　　　　　　　　　　国际刑事法院管辖权探究
　　　　　　　　　　　　　　　　　　－－以利比亚情势为视角

　　　　　　　　　　　　　　杨宇冠 中国政法大学

　　内容提要: 在利比亚战争期间，国际刑事法院对卡扎菲等人发出逮捕令，对卡扎菲政权的灭亡以及被追捕的有关人的生命、自由产生巨大影响。利比亚战争虽然已经结束，但国际刑事法院的各项诉讼活动仍在进行。通过利比亚战争期间国际刑事法院的一系列活动，可以看出国际刑事法院的管辖权依据、行使的方式和结构，同时也证明了国际刑事法院在处理重大国际事件，特别是国际罪行中的重要性、权威性、公正性和独立性。


　　2011年2月15日，受突尼斯、埃及等邻国民主浪潮的影响，数百名利比亚民众在该国第二大城市班加西进行和平反政府示威，要求统治利比亚长达42年之久的穆阿迈尔·卡扎菲下台，进行民主变革。游行示威者与政府军发生冲突，并被武力镇压。以此为导火索，抗议及示威活动迅速蔓延至全国，骚乱与流血事件不断升级，引发了一场长达八个多月的内战，最终以反对卡扎菲政府势力组成的全国过渡委员会(National Transitional Council)之胜利而结束。这场发生在利比亚境内的战争迅速受到国际社会的关注，联合国方面的干预行动不断加强，与此同时，国际刑事法院就利比亚局势也采取了一系列措施。

　 依《国际刑事法院规约》（《罗马规约》）生效而于2002年7月1日成立的国际刑事法院，对严重危及世界和平、安全与福祉的犯罪行为行使补充性管辖权，以达到预防、遏制整个国际社会关注的最严重犯罪的目的。利比亚并非《罗马规约》的缔约国，而国际刑事法院缘何能够对其局势行使管辖权并采取相关诉讼措施，其逮捕令对利比亚各方力量乃至整个国际社会的效力如何，国际刑事法院对此次利比亚案件的处理展示出怎样的国际影响力，笔者拟通过实证分析作出解答。

　 一、国际刑事法院对利比亚情势的管辖

　 2011年2月26日，联合国安理会召开第6491次会议，参与表决的五个常任理事国及十个非常任理事国一致通过第1970(2011)号决议，决定将2011年2月15日以来阿拉伯利比亚民众国政府最高层煽动并实施对平民的敌意和暴力行为的局势问题提交国际刑事法院检察官。[1]

　 利比亚并非《罗马规约》成员国，卡扎菲当政时对国际刑事法院的管辖权持反对态度。[2]国际刑事法院能否对其行使管辖权，管辖权的行使是否会违背条约相对性原则，是法院诉讼活动正当性需要解决的先决问题。

　 (一)《罗马规约》对非缔约国行使管辖权的规定

　 根据《维也纳条约法公约》第34条确定的条约相对性原则，除非非缔约国提交特殊声明，宣布承担规约义务，否则国际刑事法院对该国不能行使管辖权。同时，考虑到联合国安理会在维护国际安全与和平中的重要作用，《罗马规约》第13条第二款规定“安全理事会根据《联合国宪章》第七章行事，向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势”，国际刑事法院也可以对所述犯罪行使管辖权。

　 (二)基于安理会情势提交获得管辖权

　 对于联合国作出决议提交而取得管辖权的案件，权力行使的依据并非是《罗马规约》，而是安理会在处理世界和平与安全问题上的权威性和终局性。事实上，安理会曾经于2005年3月31日通过1593号决议，将2002年7月1日以来发生在达尔富尔地区的情势提交国际刑事法院检察官。苏丹及达尔富尔地区所有的冲突方都应根据本决议对国际刑事法院及检察官的工作给予完全配合。[3]

　 理论上，根据《联合国宪章》第25条规定，安理会作出的“联合国成员国在国际刑事法院调查该案件过程中提供合作”之要求，对所有成员国具有约束力和强制性，因此，国际刑事法院对涉及非缔约国案件管辖权的取得，并不存在对条约相对性的违反问题，相反，恰恰说明了承担条约义务的强行性。[4]

　 (三)国际刑事法院取得管辖权的正当性

　 穆阿迈尔·卡扎菲作为当时利比亚政府最高领导人，直接煽动并实施对和平示威民众的敌意和暴力行为，这类发生在利比亚境内针对平民人口的大规模、有系统的攻击已经满足规约第7条危害人类罪的构成要件。[5]此时期待作为非缔约国的利比亚政府提交特殊声明从而接受国际刑事法院的管辖，显得不切实际。“为了追究袭击平民事件，包括其控制的部队袭击平民的事件责任者的责任”，[6]安理会将利比亚情势提交国际刑事法院，成为国际刑事法院行使管辖权正当性的基础。

　 二、国际刑事法院管辖权的行使

　 2011年3月3日，国际刑事法院检察官宣布，根据对所收集信息的分析，利比亚情势已经达到了规约规定的开展初步调查的标准(the statutory criteria)，同时与联合国制裁委员会合作，对犯罪嫌疑人的个人财产进行调查;5月16日，检察官向国际刑事法院第一预审分庭提交有关材料，证实卡扎菲政府为了维护政权的绝对权威，招募雇佣兵、指挥对示威平民的暴力攻击，已经有合理的证据确认其已经涉嫌危害人类罪，要求预审分庭签发逮捕令;6月27日，国际刑事法院在对检察官提交的申请书及相关证据进行审查之后，以涉嫌危害人类罪对穆阿迈尔·卡扎菲、其子赛义夫·卡扎菲和情报部长阿卜杜拉·赛努西发布逮捕令。

　 (一)检察官开展调查

　 根据《罗马规约》第15条和第53条的有关规定，检察官在作出开始调查的决定前，应考虑案件的管辖权(jurisdiction)、可受理性(admissibility)、严重程度(gravity)和是否有助于实现公正(interest of jus-tice)。检察官对情势的调查，意味着诉讼程序的正式开始。

　 检察官在对安理会提交的第一份报告[7]中指出，现有的证据能够表明利比亚境内正在发生并将持续发生危害人类罪等其他严重的犯罪行为，符合规约犯罪清单管辖权条件；尽管卡扎菲政府于2011年2月22日宣布将会组建一个特殊国家委员会对此案件进行调查，但是并没有迹象表明，在其国内可以成立一个真正能够对该案的责任人进行调查或起诉的机构，因此，国际刑事法院享有补充管辖权；安理会一致同意提交利比亚情势，充分体现了该案的严重性，虽然现在无法给出确切的数字，但有证据充分显示仅在2月这一个月里，就有500到700人因为枪击丧生。根据全国过渡委员会的统计，截至该报告递交之时，已有1万多名民众死亡，5万多名民众受伤；另外，并没有实质理由认为调查无助于实现公正。正是基于以上原因，检察官于2011年3月3日宣布对利比亚情势展开初步调查。

　 (二)第一预审分庭发布逮捕令

　 《罗马规约》第58条规定，在调查开始后，根据检察官的申请，预审法庭通过审查检察官提交的申请书和证据或其他资料，对于有合理理由相信该人实施了法院管辖权内的犯罪并且显然有必要将该人逮捕时，可以发出逮捕令。

　 2011年6月27日，国际刑事法院以涉嫌危害人类罪对穆阿迈尔·卡扎菲、赛义夫·卡扎菲和情报部长阿卜杜拉·赛努西发布逮捕令。法院认为，根据检察官调查收集的证据，此三人是下令武力镇压并迫害在班加西等城市进行抗议示威活动平民的主要责任人，应该根据规约第5条、第25条接受对危害人类罪的指控并承担个人刑事责任。为了遏制其继续利用国家权力进行犯罪，保护利比亚平民，确保他们能够到庭接受审判，必须对三人予以逮捕。

　 1．逮捕令的效力

河南省平顶山市人民政府


平顶山市禁止城市违法建设若干规定


第一条 为了进一步加强城市规划管理，有效制止城市各类违法建设行为，依据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《河南省〈城市规划法〉实施办法》等法律、法规规定和《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发２０００２５号）精神，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于市城市规划区内的各项建设。 　　
第三条 市城市规划行政主管部门根据《中华人民共和国城市规划法》等法律、法规、规章和本规定，统一行使城市规划区内的规划管理权，依法对违法建设行为进行查处。 市建设、房管、土地、工商行政、公用事业等部门按照各自的职责权限，依法对违法建设进行治理。 　　
第四条 城市规划行政主管部门应在城市总体规划的基础上做好分区规划与控制性详细规划。新区开发必须保证新区控制性详细规划覆盖率达到１００％。 开发建设地区、重点保护地区和重要地段必须做出修建性详细规划。严禁零星插建行为。 　　
第五条 沿城市主干道的建设项目必须符合城市设计，城市道路交叉口处的建设必须编制交叉口建设规划，并做出街景效果图后方可报批。
第六条 城市规划区内的一切建设用地和建设活动必须遵守批准的详细规划。凡建设项目所在地段没有编制详细规划或者建设项目不符合详细规划的，城市规划行政主管部门不予审批。
第七条 在城市规划区内新建、改建、扩建、翻建建筑物、构筑物和其他工程设施，建设单位必须按照规定的程序，持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，办理规划许可证件。
第八条 城市规划区内的近郊乡镇、村（居）民委员会的各项建设及村（居）民新建私有住房应由乡镇编制规划，经批准后依法办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》及《建设工程施工许可证》。 村（居）民扩建、改建、翻建私有住房应向村（居）民委员会提出申请，由村（居）民委员会征求四邻意见，并签署意见后，持土地使用权属证件、户籍证件，报乡镇人民政府或街道办事处审查，向城市规划行政主管部门申领《建设工程规划许可证》后，方可开工。未取得有关批准手续的，不得进行建设。
第九条 在城市规划区内，未取得《建设工程规划许可证》或擅自改变《建设工程规划许可证》确定的内容进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，补办有关手续，补交有关费用，并处土建工程造价３％－１０％的罚款。 城市道路、管线工程未办理《建设工程规划许可证》或者违反《建设工程规划许可证》确定的内容进行建设的，由城市规划行政主管部门责令限期恢复原貌，并处以工程造价５％－１０％的罚款。
第十条 城市规划区内的各项建设工程竣工后，必须向城市规划行政主管部门报送竣工资料，由城市规划行政主管部门对批准规划的内容进行验收。
第十一条 违法建设工程属于下列情形之一的，规划行政主管部门责令停止违法建设，必须限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他工程设施： （一）占用城市道路、公路、广场、公共绿地、铁路干线两侧隔离地区、市区河道两侧隔离地区、文物保护区、风景名胜区、自然保护区、水源保护区、电力设施保护区以及占压地下管线的；（二）在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物或其他设施的；（三）不符合城市容貌标准、环境卫生标准的；（四）影响市政基础设施、城市公共设施、消防安全设施、交通安全设施、交通标志使用或者妨碍安全视距和车辆、行人通行的；（五）危害公共安全的；（六）严重影响生产和人民群众生活的； 　　（七）其他妨碍城市发展，影响城市功能协调的。
第十二条 被责令停止建设的单位或个人，继续施工的，由城市规划行政主管部门对继续施工的设备、建筑材料予以查封，并拆除继续施工部分。
第十三条 施工单位严禁承建未办理施工许可证的工程项目。否则，由建设行政主管部门责令限期改正，视其情节轻重给予降低资质等级、吊销资质证书的处罚，可并处５０００元至３００００元罚款。
第十四条 设计单位必须按照城市规划行政主管部门提供的规划设计条件和方案审查意见进行设计，并严格执行规划设计条件规定的内容，严禁随意变更。经城市规划行政主管部门批准的设计图纸，确需变更的须经原审批部门同意。
第十五条 未提供城市规划行政主管部门出具的规划设计条件通知书的建设工程，设计单位不得接受委托进行设计。 　　
第十六条 市土地行政主管部门在办理建设用地批准文件时，必须要求建设单位提供《建设用地规划许可证》，建设单位没有《建设用地规划许可证》的不得办理建设用地批准文件。 市建设行政主管部门在办理《建设工程施工许可证》时，必须要求建设单位提供《建设工程规划许可证》。建设单位没有《建设工程规划许可证》的不得办理《建设工程施工许可证》。 未取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的建设工程，供水、供电企业不得对其进行供水、供电。市房产行政主管部门在办理房屋初始登记手续时，必须要求有关单位或者个人提供规划许可证件。有关单位或者个人没有规划许可证件的不得核发房屋所有权证书。 建筑物、构筑物和其他工程设施建成使用，供水、供电、供气、供热等企业提供服务时，必须查验其规划许可证件。没有规划许可证件的，供水、供电、供气、供热等企业不得提供服务。
第十七条 利用违法建筑物、构筑物和其他工程设施从事经营活动的，工商、税务等有关主管部门不得办理相关证照。
第十八条 城市规划行政主管部门发现违法建设行为除依法给予行政处罚外，可向土地、建设、公安、消防、工商、房产、供水、供电、供气等部门和单位发出协查通知。各部门和单位接到协查通知后应当在各自职责范围内作出处理。
第十九条 有关单位违反本规定第十六条、第十七条、第十八条规定的，由行政监察机关或者任免机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第二十条 对违法建设的有关建设单位、工程勘察设计单位、施工单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位、上级主管机关或者行政监察机关给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分；情节特别严重的，给予开除处分。
第二十一条 拒绝、阻碍行政执法部门及其工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定从重处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 城市规划行政主管部门应加强自身队伍建设，做到政务公开、依法行政，认真覆行服务承诺，自觉接受社会和公众的监督。加大规划监察力度，严厉查处违法建设，违法建设查处率达到１００％。 城市规划行政主管部门滥用职权，超越或者变相超越职责权限以及违反规定程序，违法批准工程建设的，由行政监察机关或者任免机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或撤职处分；情节特别严重的，给予开除处分。
第二十三条 各县、市和石龙区参照本规定执行。 　　
第二十四条 本规定自２００２年１月１日起施行。