行政机关赔偿协议程序
马怀德
如果说行政复议、行政诉讼是解决行政行为合法性的基本方式和途径，那么行政赔偿程序则是实现赔偿责任的根本手段。从世界许多国家看，行政赔偿程序通常分为二大阶段，第一阶段由行政机关内部解决赔偿责任问题；第二阶段由法院解决赔偿问题。由于体制上的差异，各国在行政行政赔偿程序的两个阶段既存在一些相通的内容，也各具特色。在我国，由于受行政复议、诉讼制度的影响，赔偿程序更为复杂。因此，如何借鉴有益的国外经验并结合目前我国实际，确定一套完备的行政赔偿程序显得十分必要。
一、行政机关先行处理原则
绝大多数国家均采用行政机关先行处理原则解决赔偿问题。该原则因赔偿方式上的差别又被称为协议先行原则、穷尽行政救济原则等。在美国，涉及国家赔偿的案件，大约有80%至90%是在行政机关得到解决的。在捷克，司法部和财政部有权审查所有违法决定案件，赔偿诉讼以前的初审目的是为了通过友好的方式，在法庭之外解决争端。先行处理原则的主要含义是，赔偿请求权人向法院提起赔偿诉讼前，一般须经过赔偿义务机关先行处理，或与赔偿义务机关先行协商，若不能达成协议或请求权人不满意行政处理决定，或赔偿义务机关逾期不处理，才可以向法院起诉。先行处理犹如一张过滤网，将行政机关能够自行解决的赔偿限制在行政机关内部，而不进入司法程序。一方面减少了法院诉源和讼累，减轻了法院在处理赔偿事件上的负担；另一方面又方便了当事人，使受害者可以不经过复杂繁琐的诉讼程序及时得到赔偿，同时也是对赔偿义务机关本身的尊重。当然，这一原则也有某种局限性，强制要求所有受害人向侵权机关申请并协商赔偿问题，可能造成一部分受害人不敢或不愿与侵权机关继续合作的结果，因受害人从心理上更倾向于第三者充任裁判人。
（一）两种先行处理模式
从行政机关处理赔偿事务的方式看、行政机关先行处理分"决定式"和"协议式"两种。它们在处理方式和结果上有一定差异。
"决定式"的最突出特点是：行政赔偿义务机关对受害人的请求采用"决定"形式处理，一般不与请求权人进行协商或讨论，受害人只能被动接受或拒绝此决定。例如，我国行政诉讼法第67条第2款规定："公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼"。这里虽未明确提出"决定"为解决方式，但其内容实际排除了正式协商形式，而只用了"处理"一词。规定虽然含糊，但实践中多采用半协商半裁决形式。奥地利《国家赔偿法》第8条也规定："被害人应先向有赔偿责任之官署以书面请求赔偿。书面送达官署三个月后，未经官署确认，或在此期间内对赔偿义务全部或一部分拒绝者，被害人得以官署为被告提起民事诉讼。"韩国、瑞士也有类似规定。
"协议式"则以赔偿义务机关与受害人双方协商为基础，以协议为最终处理结果。许多国家和地区之所以采用"协议"方式，主要是考虑到赔偿争议复杂多端，要求当事人间能够共同协商，对损害赔偿额请求达成折衷妥协方案。例如，美国《联邦侵权赔偿法》第2675条第1项规定："除非请求权人先向有关联邦行政机关提出赔偿请求，而且被请求之行政机关……作出终局之拒绝，不得对美国政府……提起请求金钱赔偿的民事诉讼"；该法2672条规定："对于受害人的请求，每一联邦行政机关的首长或其指定人必须依法予以考虑，评估、调解、决定或妥协、和解、受害人如果接受了这种决定或妥协、和解，则发生终局之效力，不得再行请求或起诉"。
（二）先行处理程序的提起方式
在行政机关内部提起赔偿请求一般有两种方式，一为单独请求赔偿；二为附带提出赔偿请求。
如果受害人仅就赔偿问题向行政机关单独提出请求，而不涉及其他要求，则视为单独式请求。行政赔偿义务机关接受这类请求无须确认行政行为的合法性，只需就侵权事实成立与否及赔偿数额等问题与受害人共同协商，达成共识。例如，某公民在被拘留期间，受到警察刑讯和殴打，如果他仅就被殴打受到损害请求行政机关赔偿，赔偿义务机关无须审查该殴打行为合法与否，而只须确定损害人因其合法权益受到该行为侵犯造成损失而请求的行政赔偿。我认为这一范围过窄。单独式请求包括两部分，一是对已经确认为违法侵权的行为向赔偿义务机关提出赔偿请求；二是对无须确认的明显违法行政行为直接向行政机关提出赔偿请求。因为行政侵权行为很普遍，确认机关却只有行政机关和司法机关。如果要求所有受害人对侵权行为提起赔偿请求之前都要经过确认阶段，势必增加受害人的负担。况且有很大一部分行政侵权行为明显损害事实，而不涉及确认其合法与否问题，更无须通过复议或诉讼途径先确认为违法，再向行政赔偿义务机关请求赔偿。如行政机关公务员殴打侮辱行为、狱政管理中的事实行为等，既不属于行政复议和诉讼范围，也没有适当的确认机关，因此，赋予受害人直接的请求是必要的，即受害人可就赔偿问题直接向行政机关单独提起，由赔偿义务机关与受害人协商处理。
附带式请求，是指行政赔偿请求权人在提出行政复议或其他审查行政行为合法性程序的同时，附带请求以审查行政行为合法性、适当性为主要内容，以赔偿损失为附带内容。受害人可在提起行政复议或行政申诉，在要求有权机关审查并确认某一行政行为的合法性的同时，还可以附带要求侵权机关赔偿其损害。当然，附带式请求往往须经过两道不同的程序，一是先确认行政行为违法或不当，二是就违法和不当的行政行为所遭受的损害提出赔偿请求。由于确认机关未必都是赔偿义务机关，因此，会出现确认机关与原机关共同承担赔偿责任，或确认机关责令原机关承担赔偿责任的情形。例如，我国行政复议条例第44条规定："被申请人作出的具体行为侵犯申请人的合法权益造成损害，申请人请求赔偿的，复议机关可以责令被申请人按照有关法律、法规和规定负责赔偿"。
二、赔偿请求权及受理
在行政机关内部赔偿程序中，受害人提出赔偿请求，赔偿义务机关受理请求都必须符合一定条件，履行法定手续。这些要件和手续大致可以分为两大类：
（一）实体要件
请求权人向赔偿义务机关请示赔偿，应当具备以下实体要件：
1.请求权人原则上是因行政机关及公务员执行职务行为而直接受损害的人。如被违法拘留的人，被非法没收财物的人，被殴打、拘禁的人。至于受害人死亡的，其继承的、被抚养人、支付丧葬费的人为请求权人。未成年人和精神病人等无行为能力人，限制行为能力人受侵害而提出赔偿请求时，由其法定代理人代理。
2.被请求人为行政赔偿义务机关。
3.请求依据是能够证明的损害事实。包括已受损失和必然的可得利益损失，不是假想、预料、期待的非现实损害，以及相关的法律文件，包括确定行政机关赔偿义务和受害人请求权的一般赔偿法和特别法。
（二）程序要素
从许多国家、地区行政赔偿立法及实践看，程序要素是请求权人提出赔偿请求，行政赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、形式要求等综合因素。它主要包括：书面申请、法定期限内提出、行政机关决定或协议期限、协议及赔偿金额限制等。
1.书面请求
受害人等向赔偿义务机关提出赔偿请求，须以书面形式进行。请求赔偿行为属要式法律行为，因此，仅以口头表示请求赔偿的意思是不够的，难以构成具有法律效力的法律行为，例如，《美国联邦侵权赔偿法》第2401条规定："除非于求偿权发生后二年内对于有关联邦行政机关以书面提出赔偿请求，……对于美国联邦政府的侵权行为之诉，即归于消灭。"我国法律目前并未规定向行政机关提起赔偿请求须以书面形式为之，但实践中做法则多采用书面形式。如行政复议程序中附带请求赔偿的，须以复议申请书为基础提出附带请求，一般均采用书面形式。
2.法定期限内提出请求
向行政机关提出赔偿请求，必须在法定期限内提起，这与诉讼上的消灭时效是一致的。许多国家、地区的法律都明确规定了国家赔偿的请求期限，即请求权的消灭时效。其意义在于督促权利人及时行使求偿权利，义务人早日履行其义务，以免时过境迁，发生举证困难，解除请求人与赔偿机关及公务员的顾虑。如果请求权人不能在法定期限内向赔偿义务机关或其他有关机关提出赔偿请求，则丧失胜诉权，即丧失要求法院强制义务人履行义务的权利。当然，即使在时效届满的情况下，权利人仍提出请求，义务人主动履行义务的，权利人仍有权受领。行政赔偿的请求期限也就是消灭时效、诉讼时效。由于它与民事赔偿有一定区别，因此多采用短时效。
3.行政机关决定或与请求人协议的时限
赔偿义务机关收到赔偿请求权人的书面申请后，一般会出现三种结果，一是认为无赔偿义务，作出拒绝赔偿的决定；二是认为可以赔偿，与请求权人进行协议；三是既不拒绝，也不协议而是拖延不答复。为了保证请求权人及时获得赔偿，督促赔偿义务机关尽早履行义务，许多国家和地区的法律均规定了赔偿义务机关作出决定或协议的期限。例如，韩国法律规定赔偿审议会作出认可或拒绝的期限为两个月，超过两个月不作决定的，赔偿请求权人可直接起诉。奥地利法律规定，被害人提出赔偿请求三个月内，如赔偿义务机关拒绝或未确认，被害人有权起诉。
规定行政赔偿义务机关受理请求后的决定或协义期限有利于尽快解决赔偿纠纷，防止一案久拖不决，损害当事人的权益和行政效率。我国目前尚无明确规定，根据行政复议条例规定，附带请求行政赔偿的，与复议期限一致，复议机关应在两个月内作出裁决。今后国家赔偿立法也可规定为两个月的协议或决定期限。
4.协议或决定赔偿的金额限制
为了防止行政机关为安抚受害人滥用赔偿权，有些国家和我国台湾规定行政机关自行决定赔偿数额的限制。美国《联邦侵权赔偿法》规定，行政机关对超过25000美元作出赔偿裁决，妥协与和解，应事前获得司法部长或其指定人的批准始为有效。我国台湾"国家"赔偿法施行细则规定：赔偿义务机关有权在一定金额限度内，迳行决定赔偿金额，超过限度，应报请其直接上级机关决定。金额限度，由行政院依据机关等级、性质、事权大小和经济状况决定。我国现行法律法规对此尚无规定，可以考虑在今后的国家赔偿法细则中对不同级行政机关决定赔偿的数额予以规定和限制。
三、行政机关作出赔偿决定或协议的效力
赔偿请求权人与赔偿义务机关达成的协议或赔偿义务机关作出的裁决具有确定力和拘束力，双方当事人不得随意反悔更改，这是多数国家法律所明确规定的。例如，美国《联邦侵权赔偿法》第2672条规定，除非前项之行政调解系以欺诈方式达成，行政机关所为的妥协、和解、裁决或决定，在本法关于对美国联邦政府基于侵权行为而提起的民事诉讼的规定限制下，对联邦政府全体官员均有终局的效力"。"请求权人接受前述的裁决、和解或妥协，对于该请求权人应产生终局的拘束力，并对美国联邦政府及其人员因其行为或不行为所生的赔偿请求构成完全之免除"。
唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定
河北省唐山市人民政府
唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定
（2013年3月14日唐山市人民政府第70次常务会议审议通过 2013年5月2日唐山市人民政府令[2013]第14号公布 自公布之日起施行）
第一条 为维护广大人民群众切身利益，合理确定征收土地地上附着物补偿标准，保证征收土地工作顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》和《河北省土地管理条例》等法律法规规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内征收土地，涉及果树、林木、苗木、花卉、温室（大棚）、青苗、中药材、水产养殖、农田水电设施等地上附着物补偿的，适用本规定。
第三条 征收土地中各类果树的补偿标准依据其密度和单株干径确定。低于或等于最大密度的，按实际株数补偿；超过规定密度的部分，不予补偿。高干果树干径是指自地面至1.0米处树干的直径，矮干果树干径是指树干第一主要分枝下10厘米处的直径。
（一）鲜果树的最大密度和补偿标准为：
1.鲜果树的最大密度：桃树每公顷1665株（每亩111株）；苹果树、梨树、杏树、李子树、大樱桃树及其它鲜果树每公顷1245株（每亩83株）；矮化密植园最大密度每公顷不超过1665株（每亩111株）。
2.鲜果树的补偿标准（依据单株干径确定）为：
┌─────┬───┬────┬────┬────┬────┬────┬────┬────┬──┐
│干径：厘米│ │ │ │ │ │ │ │ │ 26 │
│每株：元 │ 3-5 │ 5-8 │ 8-11 │ 11-14 │ 14-17 │ 17-20 │ 20-23 │ 23-26 │以上│
│种类 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│桃树 │50-80 │ 80-120 │120-210 │210-300 │300-440 │440-570 │570-660 │660-750 │750 │
├─────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│苹果树 │70-110│110-190 │190-300 │300-440 │440-570 │570-660 │660-760 │760-870 │870 │
├─────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│大樱桃树 │ 70- │ 110- │ 200- │ 345- │ 510- │ 660- │ 765- │ 870- │ │
│梨树 │ 110 │ 200 │ 345 │ 510 │ 660 │ 765 │ 870 │ 975 │975 │
├─────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│杏树 │ 70- │ 110- │ 200- │ 300- │ 440- │ 570- │ 660- │ 765- │ │
│李子树及 │ 110 │ 200 │ 300 │ 440 │ 570 │ 660 │ 765 │ 870 │870 │
│其它鲜果树│ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────┴───┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴──┤
│ 3厘米以下经过嫁接的鲜果树每株补偿40-50元；未经嫁接的，按经嫁接的50%补偿。 │
└───────────────────────────────────────────────┘
（二）干果树的最大密度和补偿标准为：
1.干果树的最大密度：板栗树、枣树的最大密度为每公顷1665株（每亩111株），核桃树、柿子树最大密度为每公顷1245株（每亩83株）。
2.干果树的补偿标准（依据单株干径确定）为：
┌─────┬──┬──┬──┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┐
│干径：厘米│ │ │ │ │ │ │ │ │ │30 │
│每株：元 │3-5 │5-8 │8-11│11-14 │14-17 │17-20 │20-23 │23-26 │26-30 │以上 │
│种类 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────┼──┼──┼──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│板栗树 │ 70-│150-│400-│ 650-│ 1000-│ 1250-│ 1500-│ 1800-│ 2100-│ 2400-│
│核桃树 │ 150│ 400│ 650│ 1000│ 1250│ 1500│ 1800│ 2100│ 2400│ 2800│
├─────┼──┼──┼──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│枣树、柿子│ 70-│110-│200-│ 390-│ 650-│ 910-│ 1200-│ 1400-│ 1650-│ │
│树及其它 │ 110│ 200│ 390│ 650 │ 910 │ 1200│ 1400│ 1650│ 1800│ 1800│
│干果树 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────┴──┴──┴──┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┤
│ 3厘米以下经过嫁接的干果树每株补偿40-60元；未经嫁接的，按经嫁接的50％补偿。 │
└──────────────────────────────────────────┘
（三）树冠不整和进入衰果期的各类果树，单株补偿标准按树冠整齐的各类果树单株补偿标准的50％－80％计算；没有树冠而根部生枝的，每株补偿40元；枯死果树不予补偿；移栽果树时间低于1年的，单株补偿标准按各类果树单株补偿标准的20％计算；其它不易确定?补偿标准的各类果树，其补偿标准经评估确定。
第四条 大棚鲜果树（含葡萄）的补偿标准经评估确定。
第五条 露地葡萄的补偿标准按单位面积年产值的三倍计算。单位面积年产值等于单位面积产量乘以价格。
（一）单位面积产量分别为：
1.二至三年生每公顷10500-21000公斤（每亩700-1400公斤）。
2.三至五年生每公顷21000-45000公斤（每亩1400-3000公斤）。
3.五至七年生每公顷45000-60000公斤（每亩3000-4000公斤）。
4.七年生以上每公顷60000-30000公斤（每亩4000-2000公斤）。
（二）价格以省统计部门统计的上年度平均价格计算。
（三）一年生葡萄，按二年生葡萄补偿标准50％计算。
（四）葡萄的架杆、铁丝等其他辅助设施每公顷补偿15000-30000元（每亩1000-2000元）。
第六条 各类苗圃的补偿标准分别为：
（一）果树苗圃的补偿标准：一年生嫁接苗苗圃按所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的3倍计算，二年生嫁接苗苗圃按所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的5倍计算，三年生嫁接苗苗圃按所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的6倍计算；实生苗苗圃按相应年限嫁接苗?苗圃的50％补偿；半成苗苗圃按相应年限嫁接苗苗圃的80％补偿；
（二）一般林木苗圃的补偿标准：良种速生树种二年生以上的，按所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的5倍计算，一年生按二年生以上的50％计算；其他林木苗圃等不易确定补偿标准的，其补偿标准经评估确定。
第七条 各类树木的补偿标准分别为：
（一）紫穗槐、簸箕柳、桑条根据实际占地面积，按所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的2.4倍计算；
（二）一般树木只补偿损失费。阔叶树最大密度每公顷3330株（每亩222株），针叶树最大密度每公顷4995株（每亩333株），超过规定密度的部分，不予补偿。其补偿标准为：
┌────┬───┬───┬────┬────┬────┬────┬──┐
│干径厘米│3厘米 │ │ │ │ │ │ 20 │
│每株：元│ 以下 │ 3-5 │ 5-8 │ 8-11 │ 11-15 │ 15-20 │以上│
│种类 │ │ │ │ │ │ │ │
├────┼───┼───┼────┼────┼────┼────┼──┤
│阔叶树 │ 50 │50-80 │ 80-150 │150-200 │200-250 │250-200 │200 │
├────┼───┼───┼────┼────┼────┼────┼──┤
│针叶树 │ 50 │50-100│100-200 │200-250 │250-300 │300-350 │350 │
├────┴───┴───┴────┴────┴────┴────┴──┤
│ 一般树木干径是指自地面至1.3米处树木的直径 │
└───────────────────────────────────┘
（三）各类观赏树木、花卉、药材等不易确定补偿标准的，其补偿标准经评估确定；
（四）防护林、生态公益林、特种用途林、旅游风景区树木的补偿标准按其防护效益和其特定的经济价值经评估确定；
（五）国家和省另有规定的，按其规定执行。
第八条 按技术规范建造的各类温室的补偿标准分别为：
（一）砖石结构墙体，骨架为钢筋或角铁的，按净占地面积每平方米100-150元补偿；
（二）砖石结构墙体，骨架为竹竿的，按净占地面积每平方米80-100元补偿；
（三）土墙结构墙体，骨架为钢筋或角铁的，按净占地面积每平方米90-120元补偿；
（四）土墙结构墙体，骨架为竹竿的，按净占地面积每平方米60-90元补偿；
（五）上述各类温室有其它设施的，除按上述标准补偿外，其设施补偿经评估确定。
第九条 各类大棚的补偿标准分别为：
（一）骨架为钢筋或角铁的，按净占地面积每平方米45元补偿；
（二）骨架为竹竿的，按净占地面积每平方米30元补偿；
（三）小拱棚按净占地面积每平方米10-15元补偿。
第十条 青苗的补偿标准依据县（市）区统计部门上年度公布的所在乡镇该作物产值计算。
第十一条 水产养殖业的补偿标准分别为：
（一）淡水养殖的补偿标准按照单位面积产量和上年度县（市）区统计部门公布的市场平均价格确定。
1.精养池塘单位面积产量：
(1)主养鲤鱼或罗非鱼、鲢鱼、鳙鱼、鲫鱼等的，（池中合理套养其它鱼）每公顷15000-37500公斤（每亩1000-2500公斤）。
(2)主养南美白对虾的，每公顷4500-7500公斤（每亩300-500公斤）。
(3)主养河蟹的，每公顷1125-1500公斤（每亩75-100公斤）。
2.半精养鱼池塘单位面积产量：每公顷7500-15000公斤（每亩500-1000公斤）。
3.散混养鱼池塘单位面积产量：每公顷4500-6000公斤（每亩300-400公斤）。
池塘内多品种混养的，以主养品种的价格计算补偿。
（二）海水养殖的补偿标准按单位面积产量和上年度县（市）区统计部门公布的市场平均价格确定。海水养殖池塘以虾豚、虾蜇、虾蟹（其中虾为中国对虾、日本对虾）混养的，其单位面积产量分别为：
1.虾豚混养的：虾每公顷375-1125公斤（每亩25-75公斤），河豚鱼每公顷750-1125公斤（每亩50-75公斤）；
2.虾蜇混养的：虾每公顷375-1125公斤（每亩25-75公斤），海蜇每公顷750-3000公斤（每亩50-200公斤）；
3.虾蟹混养的：虾每公顷375-1125公斤（每亩25-75公斤），海蟹每公顷450-750公斤（每亩30-50公斤）。
（三）水产养殖的单位面积产量以实际占用池塘的净水面的面积计算。
（四）工厂化养殖的补偿标准，其产量、价格和设施均经评估确定。
（五）其它养殖品种和养殖模式单位面积产量经评估确定。
第十二条 水产养殖池塘的补偿标准：一般池塘每公顷45000-52500元（每亩3000-3500元）； 围海造池的每公顷69000-84000元（每亩4600-5600元）。
第十三条 各类水井的补偿标准及灌溉面积为：
（一）庭院压水井，每眼补偿4000-5000元；
（二）混凝土管机井，按井深每米补偿300-400元；
（三）钢筋混凝土管机井，按井深每米补偿400-500元；
（四）钢管、铸铁管机井（管径20厘米以上），按井深每米补偿600-700元；
（五）岩石井、大口井、特殊用途井的补偿经评估确定。
压水井每眼灌溉面积不低于2亩，机井每眼灌溉面积不低于25亩。
第十四条 县级以上民政部门、国土资源部门批准的经营性公墓、公益性公墓，一墓一具的，迂葬费每座（墓穴）补偿1800元；一墓多具的，每增加一具增加补偿500元。
受国家保护的革命烈士墓、知名人士墓、华侨祖墓和具有历史、艺术、科学考察价值的古墓及符合法律、法规的土葬墓，迁葬补偿问题由当地人民政府酌情确定。
第十五条 合法的地上建（构）筑物的补偿标准按照国家关于建（构）筑物征收的有关规定执行或经评估确定。
第十六条 农田灌溉设施中的地下灌溉管网，按管道长度每米补偿50-60元；农田灌溉水窖按每立方米补偿300-400元。
第十七条 农田中小型低压电力设施（含电线、电杆等），按线路长度每米补偿80-100元。
第十八条 对大中型水利、水电工程建设征收土地地上附着物的补偿标准，国家或省另有规定的，按其规定执行。
第十九条 本规定未规定的地上附着物，可以通过协商或经有关专业、技术评估部门评估后，依据法律、法规等规定予以补偿。
第二十条 自征地告知之日起，抢栽、抢种的作物或抢建的设施不予补偿。
第二十一条 本规定自公布之日起施行。
