刑事立案监督的存在问题及对策
潘强
刑事立案监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分。检察机关通过对侦查机关的立案监督，既可以有效地制止“有案不立”、“有罪不究”、“以罚代刑”现象的发生，使犯罪分子得到应有的惩罚，保护当事人的合法权益，又可以打击徇私枉法行为，防止腐败。在立法上，我国法律对立案监督的有关规定相当少，即是《刑事诉讼法》第八十七条中的规定以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》），最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》有细节规定，但总的来说，立案监督方面的规定不够具体。在司法实践中，由于种种原因，立案监督职能得不到有效的实施，检察机关立案监督工作往往成效不大，本文就根据近三年(2006年至2008年)我院立案监督工作情况分析当前立案监督工作的存在问题，并寻找相应的对策。
一、立案监督工作的存在问题
2006年至2008年，我院受理的立案监督线索共36件，成功立案监督2件，都来源于受害人的控告。从近三年立案监督工作来看，存在如下几方面的问题：
(一)立案监督线索来源渠道少，线索不多。从近三年来看，立案监督线索主要来源于受害人及其家属的控告，从上述数据可以看出，一年平均只有十二宗立案监督线索。导致立案监督线索少的原因主要有二个：一是公民法律意识不强，有的受害人在案件发生后缺乏通过法律途径保护权益的意识，有的受害人在事情私了后不再控告、申诉。二是立案监督职能宣传不够到位，很多公民完全不知道立案监督是怎么回事，即使控告申诉也找不到相应的对口部门。因此立案监督线索的缺乏很大程度上制约着立案监督工作的开展。
(二)对不立案而立案的监督工作几乎没有开展。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十八条规定：“对于公安机关不应立案而立案侦查的，人民检察院应该向公安机关提出纠正意见。”由此可见，立案监督工作不仅包括对应立案而不立案的监督，也包括对不应立案而立案的监督。在实践中，由于缺乏法律依据和具体的实施细节，公安机关无须将立案向检察机关备案，检察机关无从得知公安机关的立案情况，也就谈不上对不应立案而立案的监督，因此，对不应立案而立案的监督工作可以说是一片空白。
(三)检察机关内部缺乏专门的立案监督部门。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条、第三百七十三条规定，对自行发发现的立案监督线索及被害人提供的监督线索分别由侦查监督部门和控告申诉部门审查。由此引发三种弊端：一是影响了这个二个部门自身的工作效率；二是因为对立案标准的不同理解，导致是否开展立案监督的不同意见；三是立案监督经多个部门经手，期限长，影响了立案监督工作的效率，最终因为立案的不及时给侦查工作带来被动。
(四)立案监督缺乏应有的强制力。《刑事诉讼法》第八十七条规定“人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第7条也规定“公安机关在收到后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院”。但在现行体制下，在实践中，公安机关未在法定期限内立案或者干脆不立案的现象时有发生。此种情况发生后，检察机关无从以对。即使使公安机关勉强接受检察机关的监督立案，但往往会侦查不积极，或者不侦查，把案件搁置一旁，造成案件久拖不决。
二、解决立案监督问题的对策
造成实践中刑事立案监督困境的原因是多方面的，有立法方面的原因，如规定不够具体，没有足够的具体实施细节，也有司法实践中的现实问题，本文试图从实践中寻找解决刑事立案监督难题的对策。
(一)拓宽刑事立案监督线索来源渠道
当前的立案监督线索来源主要是检察机关侦查监督部门自行发现及被害人或其家属的控告。由于公安机关办案质量的不断提高，通过自行发现的立案监督线索越来越少，由被害人控告的线索成功率低，因此，笔者认为在加强前二种渠道的基础上，应积极探索新渠道。
1、检察机关侦查监督部门干警应增强发现立案监督线索的意识。一是在平时办案中提高立案监督敏感性，积极发现案件中涉及到的其他可以立案的线索。二是在工作之余，侦查监督部门干警多注意生活中发生的案件，多注意媒体中报道的事件，从中发现有立案监督价值的线索。此外，作为履行主要立案监督职责的侦查监督部门应加强与其他部门，特别是加强与公诉部门的联系，重点关注未经批捕由公安机关直接移送公诉部门审查起诉的案件，从中发现立案监督线索。
2、加大立案监督法制宣传。侦查监督部门利用阳光检务这个平台，加大立案监督工作的宣传力度，增强人民群众的法律意识，提高人民群众区分民事案件与刑事案件的能力，让广大群众增强保护自身 权益的能力。
3、与行政执法部门建立联席制度。行政处罚与刑事处罚往往是一墙之隔，是其行为危害程度的不同，行政机关在行政执法中经常会发现构成刑事犯罪的案件。因此，检察机关有必要与行政执法部门建立联席制度，加强联络系，对已经构成刑事犯罪的案件作为立案监督的对象，要求其移交有关侦查机关，这样既可以拓宽立案监督渠道，又可以加强对行政执法的监督，减少和防止以罚代刑现象的发生。
(二)设置专门的立案监督部门
当前，检察机关履行立案监督职责的是侦查监督部门，笔者认为该项设置有二大弊端：一是影响了侦查监督部门的工作效率；二是立案监督职能受人力、物力的限制，没有发挥其应有的职能效应。因此，应专门设立一个部门这样，司职立案监督职能，这样，专门的立案监督部门有足够的人力物力去对外开展工作。同时本院其他各业务部门设立兼职联络员，如果在工作中发现相关立案监督线索，及时移送专门立案监督部门，从而提高了立案监督工作的效率。
(三)加强不应立案而立案的监督
在现行体制下，建立公安机关立案后向检察机关备案制度可能性不大，但笔者认为，可以充分发挥本院监所检察部门的作用，建立羁押人员去向登记制度，及时有效地从羁押场所释放人员中发现相当数量已立案案件，并跟踪此类案件的结果。据我院监所检察部门不完全统计，仅在2008年，就有186名被刑拘人员因案件情节轻微或者证据不足被释放或取保候审。因此，我们可以发挥职能优势，调阅相关的案卷材料，从中发现一些不应立案而立案的案件。
(四)加强刑事立案监督的强制力
没有强制力的监督是软弱无力的。现行制度只规定公安机关依据《通知立案书》应立案的法定期限，并未规定如果公安机关在法定期限内仍不立案的情况下如何处理，在实践中，这种情况往往不了了之，检察机关无其他办法应对。因此，笔者建议建立刑事立案监督跟踪制度和行政处罚建议制度。对于检察机关发出《通知立案书》后公安机关无法定理由不立案的，由本院立案监督部门和相应的贪污贿赂侦查部门、渎职侵权侦查部门派员联合跟踪此案，对发现相关责任人员存在贪污贿赂或者渎职侵权行为的，依法进行查处；对没有构成犯罪，向相关部门发出行政处罚建议书，建议对相应责任人进行行政处罚。通过此二种制度加强立案监督的强制力，使立案监督起到实实在在的效果。
当前的立案监督工作远未达到制度设立所要求的目的，只要加强这方面的研究和实践，立案监督工作是大有作为的。
作 者：潘强
作者单位：五华县人民检察院
邮 编：514400
颁发《广州市房地产交易管理办法》的通知
广东省广州市人民政府
颁发《广州市房地产交易管理办法》的通知
广州市人民政府
各区、县级市人民政府，市府直属各单位，驻穗各单位：
现将《广州市房地产交易管理办法》颁发给你们，请遵照执行。
广州市房地产交易管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强房地产交易管理，保障房地产权人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》及其有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称房地产交易是指以出售、预售、拍卖等形式转让与受让房地产的行为。
第三条 凡在本市市辖区范围内从事房地产交易的单位和个人，应当遵守本办法。
第四条 广州市国土局、房地产管理局是本市房地产交易的行政主管机关（以下简称市房地产主管机关），负责本办法的组织实施。
广州市房地产交易所（以下简称市交易所）在本办法的授权范围内，负责房地产交易管理工作。
第五条 房地产交易应遵循合法、公平、自愿、诚实信用的原则。$房地产交易实行价格评估，具体办法按《广东省房地产评估条例》和国家有关规定办理。
第六条 房地产交易，房屋所有权与其合法占用的国有土地使用权应同时转移，办理权属变更登记。
第二章 房地产出售
第七条 房地产出售，交易双方必须到市交易所办理交易登记手续。不能亲自办理的，应出具委托书，由代理人办理。
第八条 房地产出售，交易双方应向市交易所如实申报成交价格，不得瞒报或作不实的申报。
交易双方申报的价格，低于评估价格的，以评估价格计算税费；高于评估价格的，以申报价格计算税费。
第九条 按份共有的房地产，共有人有权将自己的份额部分出售，但在交易前应提前90日书面通知其他共有人。在同等条件下，其他共有人具有优先购买权。
共同共有的房地产，权利人出售自有的部分房地产时，须出具其他共有人同意出售的证明书。能分割的应允许分割出售；不能分割的，须经协商共同出售。
第十条 出售租赁的房地产，产权人应提前书面通知承租人，告知其在同等条件下具有的优先购买权。承租人应自接到书面通知之日起30日内予以书面答复，逾期不答复的，视为放弃优先购买权。
第十一条 在同等条件下，按共有人、抵押权人、承租人、其他优先购买权人的顺序享有房地产优先购买权。国家另有规定的从其规定。
第十二条 下列房地产不得出售：
（一）依法限制产权转移的；
（二）权属不清的；
（三）国有土地使用权被依法收回的；
（四）经行政主管机关公告拆迁的房屋；
（五）国家规定的其他房地产。
第十三条 具有下列情形之一的房地产，必须按规定办理有关手续后，方可出售：
（一）未经产权登记的；
（二）经改建、扩建的房屋，未办理产权变更登记的；
（三）产权人死亡，继承人未办理产权变更登记的；
（四）房地产设定的他项权利未注销的；
（五）法律、法规规定的其他情形。
第十四条 具有下列情形之一的房地产视为出售，必须办理房地产交易登记手续：
（一）以房地产出资，并已转为合资企业拥有的；
（二）以土地使用权与他人合作开发房地产，并以产权分成的；
（三）以房地产作价入股的；
（四）以房地产抵债的；
（五）收购、合并或分立企业时，房地产转移为新的权利人的；
（六）法律、法规规定的其他情形。
第十五条 行政、事业单位出售房地产的，应出具县级以上人民政府授权的主管部门的审批文件。
属于政府直管的公房，应由市房地产主管机关审批；属于系统自管公房的，由国有资产主管部门审批。
第十六条 房地产出售，交易双方应当签订书面合同。合同的条款，以及变更与解除等，依照《广东省城镇房地产转让条例》第十四条、第十五条的规定办理。
第十七条 以行政划拨方式取得国有土地使用权的，出售房地产时，出售人应补交土地使用权出让金。补交土地使用权出让金的标准，依照本市人民政府的规定执行。但国家另有规定的除外。
第十八条 房地产出售，交易双方应按下列规定缴纳税费：
（一）契税，由购买人（包括外国人和外国企业购买房地产的）按交易总额的6％缴纳。
华侨和港、澳、台同胞以侨汇、外汇购买房地产，及其在境内的投资企业（包括独资、合资、合作企业）以侨汇、外汇购买房地产的，减半征收契税。
（二）印花税，由交易双方各按交易总额的万分之五缴纳。
（三）交易管理费，交易双方各按交易总额的千分之五缴纳。
交换房地产的，根据交换差价按前款规定缴纳税费。
第十九条 出售的房地产发生增值的，应依照国家的税法规定，由出售人缴纳增值税。
第二十条 享受国家、企事业单位补贴购买的房屋，需要出售的，应按国家和省、市的有关规定办理。
第三章 商品房预售
第二十一条 商品房预售，是指具有法人资格的房地产开发公司（以下简称开发企业），依法取得国有土地使用权经过开发，将正在建设的各类房屋预先出售的行为。
第二十二条 开发企业预售商品房前，应持下列证件，向市房地产主管机关申领预售商品房许可证：
（一）开发资质证书、营业执照；
（二）预售商品房的建设工程规划许可证、建筑施工合同、建设用地平面四至图；
（三）国有土地使用权出让合同、建设用地批准文书；
（四）投入开发建设资金达到预售商品房工程总投资的25％（不含土地使用权出让金和前期开发费），或者预售商品房的基础工程已完成，并已确定施工进度和竣工、交付使用日期的证明。
（五）在本市商业银行开立代收商品房预售款的账户；
（六）向境外预售的、还应提交市外经贸主管部门的批准文书。
第二十三条 市房地产主管机关自受理开发企业申请预售商品房之日起10日内进行实地勘查，经审查符合条件的，核发预售商品房许可证。
开发企业领取预售商品房许可证后，方可预售商品房。进行预售广告宣传的，应载明预售商品房许可证号码，并应执行国家有关法律、法规的规定。
第二十四条 开发企业预售商品房，必须与预购人签订预售预购合同。
合同内容包括：预售人、预购人名称或姓名，预售商品房的地点、位置、建筑结构、楼层面积、单元号码、配套设施，装修标准、售价、交付使用时间，保修措施，违约责任、纠纷解决办法以及其他需约定的条款。
第二十五条 交易双方签订预售预购合同后，开发企业应在30日内持合同文书向市交易所办理审核、登记手续。凡未经审核、登记的商品房预售行为无效。
开发企业不得为商品房预购人非法办理转让更名手续。
第二十六条 开发企业在商品房竣工验收后30日内，应向市房地产主管机关申请确认产权。
未售出的商品房可领取房地产权属证明书；已售出的商品房，由开发企业统一为预购人领取房地产权属证。
第二十七条 预售、预购商品房应按规定预征税费。
第四章 房地产拍卖
第二十八条 从事房地产拍卖活动的机构必须取得市房地产主管机关核发的房地产拍卖资格证后，方可向工商行政管理部门申领营业执照。
第二十九条 下列房地产可以委托拍卖机构拍卖：
（一）依法没收或强制收购需拍卖的房地产；
（二）人民法院裁定、判决需拍卖的房地产；
（三）因抵押处分需拍卖的房地产；
（四）因清偿债务需拍卖抵债的房地产；
（五）法律、法规规定的其他情形。
第三十条 委托拍卖房地产，委托人应事先持拍卖委托书、房地产权属证书和其他有效证明文件，向市房地产主管机关提出申请，经审查批准后，拍卖机构方可接受委托，组织拍卖。
拍卖本办法第二十九条第（一）、（二）项规定的房地产，委托人申请拍卖时，还应提交行政决定书或司法协助通知书。
第三十一条 委托拍卖房地产，拍卖机构可以收取手续费，具体收费标准按《广东省拍卖业管理暂行规定》办理。
第三十二条 委托拍卖房地产，委托人应与拍卖机构签订委托拍卖合同。
合同内容包括：拍卖人、委托人名称或姓名、地址；拍卖标的物的名称、地点、位置、面积、使用年限及用途；拍卖标的物交付时间、方式、拍卖手续费、价款的支付方式；拍卖时间、程序、中止和终止的条件；合同有效期限、违约责任以及其他需要约定的条款。
第三十三条 房地产拍卖，由拍卖机构在拍卖30日前发布公告。$公告的内容应包括：拍卖标的物的产权性质、拍卖标的物的基本情况、拍卖时间和地点、竞买人的条件、应付的保证金，市房地产主管机关批准拍卖的文件名称、文号，以及其他需要公告的事项。
第三十四条 竞买人须在拍卖7日前，向房地产拍卖机构提交下列证明文件：
（一）个人身份证明；
（二）企事业单位的营业执照或政府批文；
（三）法定代表人证明书和法人授权委托书；
（四）资信证明；
（五）其他有关证明文件。
房地产拍卖机构对竞买人进行资格审查后，合格者发给竞买证书，并收取保证金。
第三十五条 竞卖人交纳的保证金可以抵交所竞得拍卖房地产的部分价款；未竞得拍卖标的物的，保证金由拍卖机构于拍卖结束后7日内返还未竞得者。
第三十六条 房地产拍卖机构应在公告确定的时间、地点依照法定程序进行拍卖。在拍卖成交后的5日内，竞得人应与委托人签订房地产拍卖转让合同，并应按规定将成交价款汇入房地产拍卖机构的银行帐户。竞得人不能即时清结的，应交付成交额20％的定金，并自拍卖成交之日起
60日内付清成交价款。
第三十七条 竞得人付足全部成交价款，方可领取所竞得标的物的房地产权属证书。
第三十八条 在房地产拍卖中，凡出现竞买报价低于标的物的保留价（评估底价）时，房地产拍卖机构有权宣布其报价无效，或中止拍卖竞价，但委托人无保留价格的除外。
第三十九条 房地产拍卖机构依法收取的拍卖成交价款，除按规定代扣缴有关税费外，剩余的价款应全额交还委托人。
第四十条 委托拍卖人、竞得人与房地产拍卖机构之间产生纠纷的，由当事人协商解决，协商不成的，可依法申请仲裁或向人民法院起诉。
第五章 罚 则
第四十一条 违反本办法第十二条规定出售房地产的，买卖行为无效；有非法所得的，没收非法所得；并处以非法交易总额10％以下罚款。
第四十二条 违反本办法第十三条规定出售房地产的，责令其补办有关手续、补缴应纳税费，并处以交易评估价总额5％以下罚款。
第四十三条 违反本办法的规定，未办理交易登记擅自出售房地产的，应责令补办登记手续，补缴应纳税费，并处以交易评估价总额5％以下的罚款。
第四十四条 有下列行为之一的，由市房地产主管机关责令停止预售，有非法所得的没收非法所得，并按商品房销售总额5％以上，10％以下处以罚款；情节严重的，吊销《商品房预售许可证》。
（一）未领取预售商品房许可证而预售商品房的；
（二）擅自涂改预售商品房许可证的；
（三）为商品房预购人非法办理转让更名手续的；
（四）其他违反商品房预售管理法律、法规规定的。
第四十五条 未取得房地产拍卖资格证从事房地产拍卖活动的，其拍卖行为无效；有非法所得的，没收非法所得；并由市房地产主管机关处以非法拍卖价总额10％以下的罚款。
第四十六条 除本章规定由市房地产主管机关处罚的以外，其余处罚由市交易所决定和执行。
第四十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向作出行政处罚决定机关的上一级机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。期满不申请复议、不提起诉讼又不执行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第四十八条 房地产交易管理工作人员或拍卖机构工作人员以权谋私、贪污受贿的，由其上级主管机关予以行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十九条 房地产交易的各类合同文书，由市房地产主管机关按照国家规定的契约文本统一印制。
第五十条 县级市的房地产交易管理可以参照本办法执行。
第五十一条 本办法自颁布之日起施行。原《广州市房屋交易暂行办法》同时废止。
1995年12月19日
