国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定
国务院
中华人民共和国国务院令
第412号
现公布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，自 2004年7月1日起 施行。
总理 温家宝
二○○四年六月二十九日
国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定
依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理。由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续实施；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的行政审批项目，根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定，现决定予以保留并设定行政许可，共500项。
为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施，国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布。有关实施行政许可的程序和期限依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定执行。
附件：国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录
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国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录
序号 项 目 名 称 实 施 机 关
1 境外资源开发类和大额用汇投资项目审批 国家发展改革委
2 企业境外投资用汇数额审批（不涉及用汇来 国家发展改革委
源、是否购汇以及购汇多少的管理）
3 铬化合物生产建设项目审批 国家发展改革委
4 道路机动车辆生产企业及产品公告 国家发展改革委
质检总局
5 京都议定书清洁发展机制合作项目审批 国家发展改革委
6 境内外资银行外债借款规模审批 国家发展改革委
7 电力建设基金投资项目审批 国家发展改革委
国家发展改革委
8 价格评估人员执业资格认定 省级人民政府发展改革（物价主管）
部门
9 氰化钠生产定点审批及进口许可证核发 国家发展改革委
10 工程咨询单位资格认定 国家发展改革委
11 注册咨询工程师（投资）执业资格认定 国家发展改革委
12 跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构 国家发展改革委
设立与变更审批
13 价格鉴证师注册 国家发展改革委
14 电力建设工程土建试验室资质认定 国家发展改革委
15 电力建设工程金属试验室资质认定 国家发展改革委
国家发展改革委（会同铁道部、交通
16 煤炭出口经营许可 部、商务部、质检总局、海关总署等
部门）
国家发展改革委
17 价格评估机构资质认定 省级人民政府发展改革（物价主管）
部门
18 举办国际教育展览审批 教育部
省级人民政府教育行政主管部门
19 省级人民政府自行审批、调整的高等职业学 教育部
校使用超出规定命名范围的学校名称审批
20 开办外籍人员子女学校审批 教育部
21 高等学校教授、副教授评审权审批 教育部
22 利用互联网实施远程学历教育的教育网校审 各级人民政府教育行政主管部门
批
高等学校设置、调整管理权限范围外的本科 教育部
23 专业、第二学士学位专业和国家控制的其他 国务院各有关主管部门
专业审批
24 自费出国留学中介服务机构资格认定 教育部
25 中小学国家课程教材编写核准 教育部
26 涉及人类遗传资源的国际合作项目审批 科技部
卫生部
27 武器装备科研生产许可 国防科工委
28 核产品转运及过境运输审批 国防科工委
商务部
29 民用航天发射项目许可 国防科工委
30 国防科技工业军用核设施安全许可 国防科工委
31 核电站建设消防设计、变更、验收审批 国防科工委
32 弩的制造、销售、进口、运输、使用审批 省级人民政府公安机关
33 大型群众文化体育活动安全许可 县级以上人民政府公安机关
34 外国人乘自备交通工具在华旅游审批 公安部
35 典当业特种行业许可证核发 县级以上地方人民政府公安机关
36 旅馆业特种行业许可证核发 县级以上地方人民政府公安机关
37 公章刻制业特种行业许可证核发 县级以上地方人民政府公安机关
38 邮政局（所）安全防范设施设计审核及工程 县级以上地方人民政府公安机关
验收
39 核电站实体保卫工程验收 国家原子能机构
公安部
军工产品储存库风险等级认定和技术防范工 军工企业主管部门
40 程方案审核及工程验收 公安部
省级人民政府公安机关
41 金融机构营业场所、金库安全防范设施建设 县级以上地方人民政府公安机关
方案审批及工程验收
42 边境管理区通行证核发 地（市）、县级人民政府公安机关
43 出海船舶户口簿核发 沿海县以上公安边防部门
44 出海船舶边防登记簿核发 沿海县以上公安边防部门
45 出海船民证核发 沿海县以上公安边防部门
46 合资船船员登陆证核发 沿海县公安边防部门
47 合资船船员登轮证核发 沿海县公安边防部门
48 台湾居民登陆证核发 沿海当地边防工作站
沿海县公安边防部门
49 对台劳务人员登轮作业证核发 沿海县公安边防部门
50 机动车延缓报废审批 地（市）级人民政府公安机关交通管
理部门
51 麻黄素运输许可 省级人民政府公安机关
52 设立保安培训机构审批 省级人民政府公安机关
53 易制毒化学品购用证明核发 县级以上地方人民政府公安机关
54 易制毒化学品进出口许可证核发 公安部
55 焰火晚会烟花爆竹燃放许可 公安部
省级人民政府公安机关
56 烟花爆竹运输许可证核发 县级人民政府公安机关
57 边境地区出入境通行证核发 省、自治区、直辖市公安边防部门
58 因私出入境中介服务机构资格认定（境外就 公安部
业、留学除外）
59 临时入境许可 公安机关出入境边防检查站
60 安全技术防范产品生产、销售审批 省级人民政府公安机关
61 核乏燃料道路运输通行许可 公安部
62 核材料国内运输免检通行许可 公安部
63 设立临时停车场审批 所在城市的市人民政府公安机关
64 航行港澳船舶证明书核发 公安机关出入境边防检查站
65 航行港澳小型船舶查验簿核发 公安机关出入境边防检查站
66 涉及国家安全事项的建设项目审批 安全部
地方各级国家安全机关
67 假肢和矫形器（辅助器具）生产装配企业资 省级人民政府民政部门
格认定
68 假肢与矫形器（辅助器具）制作师执业资格 民政部
注册
69 与境外合资、合作举办社会福利机构审批 省级人民政府民政部门、商务行政主
管部门
70 香港、澳门永久性居民中的中国居民申请在 省级人民政府司法行政主管部门
内地从事律师职业核准
71 香港、澳门律师担任内地律师事务所法律顾 省级人民政府司法行政主管部门
问核准
72 香港、澳门律师事务所与内地律师事务所联 省级人民政府司法行政主管部门
营核准
73 中国委托公证人资格（香港）审批 司法部
74 中国委托公证人资格（澳门）审批 司法部
75 基层法律服务工作者执业核准 省级或其授权的下一级人民政府司法
行政主管部门
76 面向社会服务的司法鉴定人执业核准 司法部
省级人民政府司法行政主管部门
77 设立面向社会服务的司法鉴定机构审批 司法部
省级人民政府司法行政主管部门
78 公证员执业审批 司法部
省级人民政府司法行政主管部门
79 出口信用保险相关业务事项审批 财政部
财政部
80 设立免税场所事项审批 海关总署
税务总局
财政部
81 国债承销团成员资格审批 人民银行
证监会
82 会计师事务所从事证券、期货相关业务审批 财政部
证监会
83 资产评估机构从事证券业务资格审批 财政部
证监会
84 列入政府管理范围的专业技术人员职业资格 人事部
审批 国务院各有关主管部门
85 举办全国性人才交流会审批 人事部
86 设立人才中介服务机构及其业务范围审批 县级以上人民政府人事行政主管部门
87 设立技工学校审批 劳动保障部
省级人民政府劳动保障行政主管部门
88 职业介绍机构资格认定 地方人民政府劳动保障行政主管部门
89 设立中外合资（合作）职业介绍机构审批 省级人民政府劳动保障行政主管部门
90 境外就业职业介绍机构资格认定 劳动保障部
91 以技能为主的国外职业资格证书及发证机构 劳动保障部
资格审核和注册
92 补充保险经办机构资格认定 劳动保障部
93 外国人入境就业许可 省级及其授权的地（市）级人民政府
劳动保障行政主管部门
省级人民政府劳动保障行政主管部门
94 台港澳人员在内地就业许可 及其授权的地（市）级人民政府劳动
保障行政主管部门
95 社会保障卡专用COS（卡内操作系统）核准 劳动保障部
96 古生物化石采掘和出入境许可 国土资源部
97 地质勘查单位资质认定 国土资源部
省级人民政府国土资源行政主管部门
98 城市规划师执业资格注册 建设部
99 工程造价咨询单位资质认定 建设部
省级人民政府建设行政主管部门
100 城市规划编制单位资质认定 县级以上人民政府城市规划行政主管
部门
101 城市建筑垃圾处置核准 城市人民政府市容环境卫生行政主管
部门
102 从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输 所在城市的市人民政府市容环境卫生
、处理服务审批 行政主管部门
103 城市排水许可证核发 所在城市的市人民政府排水行政主管
部门
104 燃气设施改动审批 县级以上地方人民政府城市建设行政
主管部门
105 外商投资企业从事城市规划服务资格证书核 建设部
发 商务部
106 风景名胜区建设项目选址审批 县级以上人民政府建设行政主管部门
107 改变绿化规划、绿化用地的使用性质审批 城市人民政府绿化行政主管部门
108 超限高层建筑工程抗震设防审批 省级人民政府建设行政主管部门
109 城市桥梁上架设各类市政管线审批 所在城市的市人民政府市政工程设施
行政主管部门
110 房地产估价机构资质核准 县级以上地方人民政府房地产行政主
管部门
111 城市新建燃气企业审批 所在城市的市人民政府建设行政主管
部门
112 出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员 县级以上地方人民政府出租汽车行政
客运资格证核发 主管部门
113 利用国外贷款的铁路项目立项审批 铁道部
114 开行客货直通列车、办理军事运输和特殊货 铁道部
物运输审批
115 企业自备车辆参加铁路运输审批 铁道部
116 铁路工程建设消防设计审批 铁道公安消防部门
117 建筑企业铁道专业资质认定 铁道部
118 工程勘察、设计企业铁道专业资质认定 铁道部
119 工程监理企业铁道专业资质认定 铁道部
120 工程咨询单位铁道专业资质认定 铁道部
121 工程造价咨询单位铁道专业资质认定 铁道部
122 企业铁路专用线与国铁接轨审批 铁道部
123 铁路专用计量器具新产品技术认证 铁道部
124 铁路建设项目立项审批 铁道部
125 铁路企事业单位进口机电产品标准审批 铁道部
126 铁路工程基桩检测单位资质及检测员资格认 铁道部
定
127 铁道自轮运转特种设备准入许可 铁道部
128 铁路工业产品制造特许证核发 铁道部
129 铁道计算机联锁设备制造特许证核发 铁道部
130 铁路货物装载加固方案审批 铁道部
131 铁路运输企业设立、撤销、变更审批 铁道部
国家铁路大中型建设项目、限额以上更新改
132 造项目和铁道部指定的项目初步设计、变更 铁道部
设计及总概算审批
133 航运公司安全营运与防污染能力符合证明核 交通部
发
134 国际船舶及港口设施保安证书核发 交通部
135 新增客船、危险品船投入运营审批 地（市）级以上人民政府交通行政主
管部门
136 从事内地与台湾、港澳间海上运输业务许可 交通部
137 公路、水运投资项目立项审批 交通部
138 设立引航及验船机构审批 交通部
交通部海事局
139 电信网码号资源使用和调整审批 信息产业部
140 电信业务经营者拍卖码号审批 信息产业部
141 设立互联网域名注册服务机构审批 信息产业部
142 电信设备抗震性能检测合格证核发 信息产业部
143 基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证 省、自治区、直辖市电信管理机构
核发
144 采购通信系统设备（自动进口许可类产品） 信息产业部
国际招标审核
145 无线电设备发射特性核准检测机构认定 信息产业部
146 设置卫星网络空间电台审批 信息产业部
147 境内单位租用境外卫星资源核准 信息产业部
148 通信建设监理企业资质认证和监理工程师资 信息产业部
格认定
149 计算机信息系统集成企业资质认定 信息产业部
150 通信信息网络系统集成企业资质认定 信息产业部
151 通信用户管线建设企业资质认定 信息产业部
152 信息系统工程监理单位资质认证和监理工程 信息产业部
师资格认定
153 税控收款机生产企业资质认定 信息产业部
税务总局
154 军工电子产品出口立项审批 信息产业部
155 通信建设工程概预算人员资格认定 信息产业部
156 军工电子装备科研生产许可 信息产业部
157 互联网域名根服务器设置及其运行机构和注 信息产业部
册管理机构的设立审批
158 建立卫星通信网和设置卫星地球站审批 信息产业部
省、自治区、直辖市无线电管理机构
159 通信、电子投资项目立项审批（移动通信产 信息产业部
品除外）
160 通信勘察设计企业资质认定 信息产业部
161 蓄滞洪区避洪设施建设审批 各级人民政府水行政主管部门
162 水利水电建设工程蓄水安全鉴定单位资质认 水利部
定
163 水文资料使用审批 省级人民政府水行政主管部门
流域管理机构
164 水文、水资源调查评价机构资质认定 水利部
省级人民政府水行政主管部门
水利部
165 水利工程质量检测单位资格认定 省级人民政府水行政主管部门
流域管理机构
166 启闭机使用许可证核发 水利部
167 水土保持生态环境监测单位资质认定 水利部
168 建设项目水资源论证报告书审批 各级人民政府水行政主管部门
流域管理机构
169 建设项目水资源论证机构资质认定 水利部
省级人民政府水行政主管部门
170 占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批 各级人民政府水行政主管部门
流域管理机构
171 水利工程建设监理单位资格认定 水利部
172 水利基建项目初步设计文件审批 县级以上人民政府水行政主管部门
173 水利工程开工审批 县级以上人民政府水行政主管部门
174 渔业船舶设计、修造单位资格认定 农业部
175 兽医微生物菌（毒、虫）种认定 农业部
176 联合收割机及驾驶员牌照证照核发 县级以上地方人民政府农业机械行政
主管部门
177 农业机械维修技术合格证书核发 县级人民政府农业机械行政主管部门
178 赴台湾地区举办招商、办展、参展活动审批 商务部
179 境内举办对外经济技术展览会办展项目审批 商务部
180 钨、锑生产企业出口供货资格审批 商务部
181 设立典当行及分支机构审批 商务部
182 设立旧机动车鉴定评估机构审批 商务部
省级人民政府商务行政主管部门
183 石油成品油批发、仓储、零售经营资格审批 商务部
省级人民政府商务行政主管部门
184 全国缫丝绢纺企业生产经营资格核准 商务部
185 鲜茧收购资格认定 省级人民政府商务行政主管部门或茧
丝绸生产行政主管部门
186 对外劳务合作经营资格核准 商务部
187 援外项目实施企业资格认定 商务部
188 对外承包工程项目投标（议标）核准 商务部
189 外国非企业经济组织在华设立常驻代表机构 商务部
审批
190 外国、港澳台地区企业承包经营中外合营企 商务部
业、受托经营管理合营企业审批
191 国内企业在境外开办企业（金融企业除外） 商务部
核准
192 台湾非企业经济组织在大陆设立常驻代表机 商务部
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2012年6月6日，最高人民法院公布了《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》，其中第三条第一款规定：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”从该条文义可得知最高法院的司法态度是无论权利人是否追认，无权处分合同都属有效。但这只是暂时解决了实务中的法律适用问题，理论界关于无权处分合同是否应当有效的争论可能仍会持续下去，笔者就此问题谈一下自己的粗浅看法。
1999年颁布施行《合同法》第51条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”该条将无权处分合同的效力规定为效力待定，如权利人不予追认，合同的效力将归为无效（以下的讨论均以权利人不予追认为前提）。由于当时我国的立法资料一般不予公开，我们无法从立法理由书中查知该条规定的立法意旨。笔者不妨在此妄加揣测一下，如此规定的理由有三，一是无权处分合同是系无权处分人未经权利人授权，擅自处分他人之物而签定的合同，对此恶意之人法律不应给予保护。而认定合同无效，直接阻断合同当事人欲达之目的，是对合同当事人在私法层面上最大的惩戒。非如此，不足以保护所有权人的利益。再比如，关于多重买卖合同，我们过去的司法实践中，通常的做法也是认定签订在后的合同均属无效。出卖人怎能不讲诚信一物多卖呢，制裁你，无效！让你达不到非法目的。二是我们过去在认定合同效力时，通常将其与合同履行结果挂钩，即合同能够实际履行为有效，如果没有履行或不能够履行则为无效。无权处分合同根本就不能或不应该得到履行，所以无效。多重买卖合同中，一个标的物无法对所有的买受人交付，所以签订在后合同无效。再比如，《担保法》第41条规定：“当事人以本法第42条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日生效。”倘若未办理抵押登记，合同将不生效力。虽然不生效力与无效略有不同，但实际上都是按照无效合同的原则处理。等等此类，都是这种思路的产物。三是借鉴国外立法例。其他大陆法系国家如德国、日本以及我国台湾地区都有无权处分效力待定的法律规定。例如，我国台湾地区“民法”第118条第1项规定：“无权利人就权利标的物所为之处分，经有权利人之承认始生效力。”似乎是基于以上原因，1999年我国合同法立法时亦规定无权处分的合同未经权利人追认无效。
随着我国司法实践大量案例的的提炼和民法理论的深入研究，我们越来越感觉到认定无权处分合同无效的弊端。一是无权处分被认定无效后，善意买受人不仅不能取得标的物所有权，甚至无法向出卖人（无权处分人）主张违约责任，要求赔偿包括预期利益在内的全部损失，而只能向出卖人主张缔约过失责任，请求赔偿信赖利益，二者之间差距甚大。对恶意之人不讲诚信的惩罚和对权利人合法利益的保护，竟然变成了伤害善意买受人的利器，无法保障交易安全，不符合合同法鼓励交易的立法目的。在多重买卖合同中，签订在后的买卖合同认定无效后亦是如此，于是，最高法院顺应实务需要，出台的《合同法解释二》第十五条规定：“出卖人就同一标的物订立多重买卖合同，合同均不具有合同法第五十二条规定的无效情形，买受人因不能按照合同约定取得标的物所有权，请求追究出卖人违约责任的，人民法院应予支持。”该解释规定了多重买卖合同均为有效，解决了此问题实务中的争端。但是关于无权处分合同效力的争论似乎却愈演愈烈，特别是无权处分又往往与善意取得制度存在联系，而善意取得制度中合同效力问题争议更大。其次，将合同是否履行和是否能够履行作为认定合同效力的条件更属立法技术错误。买卖合同的订立是以物权变动为目的的原因行为，属于债权关系范畴，其是否有效应当依据《合同法》第52条来判断，况且合同有效与否应当在合同订立时就已确定，怎么能根据履行情况再倒推合同的效力呢？鉴于此，《物权法》第187条已修改了《担保法》第41条的规定，是否办理抵押登记只影响到抵押权是否设立，而不影响抵押合同的效力。《物权法》第15条还规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”该条确立了物权变动与其基础关系或者说原因关系的区分原则，物权是否变动，也就是说合同是否履行，不再影响合同的效力，实乃立法之一大进步。再者，上举国外及其他地区立法例关于无权处分的规定，系因这些国家和地区都是采物权形式主义的物权变动模式，承认独立物权行为理论。例如，我国台湾地区“最高法院”曾认为台湾地区“民法”第118条第1项所指的处分，“不以物权行为及准物权行为为限，买卖契约亦包括在内。”但现在通说认为第118条所谓的无权“处分”，“系指处分行为（物权行为及准物权行为）而言，不包括买卖契约在内，其买卖契约有效，无权处分人不能为给付时，应依债务不履行规定，负损害赔偿责任。”由于我国采债权形式主义的物权变动模式，不承认独立的物权行为，且我国尚未制定民法典，无权处分效力待定又是规定在《合同法》内，因此，效力待定只能是指合同效力待定，而非其它行为效力待定。这说明我们在继受国外先进立法成果时，难免会望文生义，囫囵吞枣，照搬条文，失其原意。
无权处分合同的效力问题一直困扰着司法实践，若认定无权处分合同有效，将受到《合同法》第51条的掣肘；若认定无效，又无法保护善意买受人的合理信赖，与现代民法越来越注重保护交易安全的趋势相悖。司法实践亟需立法层面做出积极回应。最高法院出台司法解释把无权处分合同效力规定为有效，无疑是符合立法趋势的，殊值赞同。但解释法律不能无视现行法的规定，《合同法》第51条语义明确，不生岐义，该条解释与其冲突显而易见，实为法院造法之活动，难免遭人诟病。2000年出台《证据规定》时，其立法初衷也是好的，但因其多项内容与《民诉法》相冲突，备受质疑，导致各级法院掌握尺度不一，最高法院不得不又下发通知纠偏，已是前车之鉴。因此，关于无权处分合同效力问题，出台司法解释只能是权宜之计，期能在修订合同法时再做详尽规定。
（作者单位：河南省漯河市源汇区人民法院）
