略论立案监督的制度保障
赵景川 顾苗
（安徽大学法学院 合肥 230039）
摘 要：本文针对我国立案监督制度在实践中面临的困境，提出了改革和重构立案监督保障机制的主张。作者首先分析了当前我国立案监督保障机制的现状及成因，指出其不足之处，并认为立法的缺失是造成这种情况的根本原因；接着作者提出了改革和重构的思路：对公安机关的立案监督保障，立法应明确建立四层相应制裁措施，对人民检察院自侦部门的立案监督保障在保留目前这种内部监督的前提下，创设检察审查会制度，实现监督目的。
关键词：立案监督；制度保障；检察审查会
Discussion on safeguards of supervision over placing cases on file
Zhao jingchuan gu miao
(the school of law, Anhui university, Hefei, 230039)
Abstract: Directing against the predicament of supervision over placing cases on file in practice, this article holds that its safeguards should be reformed and rebuild. At first, the author analyzes the safeguards of supervision over placing cases on file in our country now, points out its weakness, and thinks that legislation is the fundamental reason. Secondly, the author raises his thinking: to public security organization, legislation should establish sanctionative measures at four layers;to procuratorial organization, legislation should reserve the internal supervision, and create examinational committee to achieve supervision over placing cases on file.
Key words: supervision over placing cases on file; systematic safeguard; examinational committee
有人类历史以来，监督一直是权力行使过程中的一个永恒的话题，因为“一切行使权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[1]因此立案监督在刑事诉讼法的修改过程中也应运而生，但与其他诉讼监督制度相比，该制度的设计仓促而又粗略。“法的生命在于它的实施”[2]，立案监督制度要想在刑事诉讼中占有一席之地，良好的制度设计必不可少，显然当前的制度设计远远达不到这个要求。我国的不少学者已经对这个问题进行了研究，然而一个突出的问题仍未得到解决，即立案监督制度的保障机制怎样去建立？如何去运行？笔者在本文中试以我国现行法律规定为依据，对此问题进行探讨！
一、 立案监督制度保障机制的司法现状及成因
刑事诉讼法已经确立了对公安机关和人民检察院自侦部门立案工作的监督制度，但是一个不容忽视的事实是，立案监督工作总显得力不从心，人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性，缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段，立案机关可以随意地将监督机关的监督活动抛在一边。通过下面这组数字的比较，可以清楚地看到这个事实：刑事诉讼法修改三年以来，全国检察机关共受理立案监督案件33960件，要求公安机关说明不立案理由29233件，公安机关接到说明不立案理由通知书后主动立案8883件，经审查认为公安机关不立案理由不成立通知立案16102件，公安机关已经立案15746件。[3]这种情况的存在严重的影响了人民检察院监督职能的发挥，对于立案监督制度的良性运行和健康发展极为不利。
从根本上讲，这是立法规定的缺失造成的：
（一） 刑事诉讼法第87条建立了对公安机关立案工作的监督制度，但这只
是一条原则性、笼统性的规定，缺乏具有可操作性的程序规定。虽然而后最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》对其程序规定进行了比较详细的补充，但我们应当看到，刑事诉讼法第87条及相关规定均是“柔性规定”，都只规定，“人民检察院有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力，公安机关应说明不立案的理由和执行人民检察院的立案通知”。而对于公安机关拒不说明不立案理由和拒不执行人民检察院立案通知的行为如何处理，立法却没有规定相应的制裁措施，即对公安机关没有绝对的适用效力。而从理论上讲监督的重要特点是高度的权威性和强制性，因而缺乏强制力保障的监督只能徒具虚名，实际效果不得而知。立法对此的回避态度使得公安机关有了对抗立案监督的一块“挡箭牌”，也阻碍了立案监督制度的有效运行。在此情况下，实践中人民检察院往往通过以下措施解决与公安机关之间产生的冲突：（！）建立特别的工作制度，如立案监督协调机制，加强与公安机关的联系与沟通。发现监督线索后，自己先进行初查核实，再通知公安机关及时立案，尽量避免公安机关产生抵触心理；（！！）通过有关政府部门，主要是政法部门进行协调，保证立案监督的实现；（！！！）积极争取人大的支持，必要时报请人大个案监督，对公安机关拒不执行人民检察院通知的行为，由人大敦促公安机关及时执行。但缺乏法律依据的上述做法总是困难重重，而且实践也证明了它的不足之处：（！）这些做法效力或者十分有限，或者适用范围不广，而且即使达到监督目的也浪费了大量人力、物力和财力，有违诉讼效率原则；（！！）由于监督手段仅仅局限于“纠正违法通知书”、“司法建议”之类，削弱了监督手段的强制力，最终对违法行为的处理或者“不了了之”，或者以“下不为例”告终，立案监督的目的没有完全实现。
（二） 根据《人民检察院刑事诉讼规则》第379条的规定：“人民检察院审
查逮捕部门或审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。” 可以确定我国已经确立了对人民检察院自侦部门的立案监督制度。而且依照该规定，对人民检察院自侦部门立案工作的监督主体是同级人民检察院的审查批捕部门或审查起诉部门，笔者对此规定的可行性持怀疑态度。（！）根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条：“……检察长统一领导检察院的工作。……”即人民检察院内部的工作制度是检察长负责制，因此现行的对人民检察院自侦部门的立案监督实际上是同一检察长领导下的两个部门之间的监督活动，而且最终的决定权还是在检察长手里，这就可能出现以下问题：检察长刚刚根据自侦部门的材料做出不立案决定，审查批捕部门或审查起诉部门又拿同样（或基本相同）的材料要求检察长做出立案决定，这就使检察长陷入两难境地，而要求检察长以同样的材料推翻自己刚刚以此做出的决定恐怕有点勉为其难。这样就很可能使立案监督空有形式，无法发挥实际作用；（！！）腐败由内而生，所以虽然会产生“谁来监督监督者”的悖论，人们还是更乐意在一项权力之外设立监督权来实现监督。所以不论制度设计再好，同一机关内的两个部门之间的监督总是一种内部监督，难逃自我监督之嫌，“要求一个人既是监督者，同时又是被监督者，这就是想混淆监督关系”。因此依靠规则确定的监督主体来保障立案监督工作的顺利进行，是让人怀疑的。而且即使将监督主体延伸到检察委员会，恐怕也难免这种结果。
因此我国现阶段建立的立案监督制度的保障机制只能说是非常的不完善，这也是以后对立案监督制度进行完善需要予以重点关注的一个问题。
二、 构建立案监督制度保障机制的初步设想
基于上述分析，笔者以为，应当借鉴世界其他国家在监督制度方面的一些做法，并结合我国国情构建我国立案监督制度的保障机制。鉴于公安机关和人民检察院自侦部门的立案工作的不同特点，再加上立法上确立了分别不同的立案监督工作机制，笔者认为很有必要对其分别进行论述：
（一） 对公安机关的立案监督制度
完善对公安机关立案工作的监督制度的保障机制，主要就是确立人民检察院立案监督的权威性和独立性，使其立案监督活动得到强制力的保障。同时应当对人民检察院的立案监督活动程序应当做出细致的规定，如人民检察院如何实行监督，何时、以何种方式进行监督，有哪些发言权，可采取哪些措施等都应是法律应当明确加以规定的问题。其中最为重要的一个问题就是要确立人民检察院在立案监督的过程中对公安机关违法行为可以采取的制裁措施，笔者以为根据公安机关的相应行为可以建立以下四个层次的对应制裁措施：
（！）对于公安机关在立案过程中的轻微违反程序的行为，如不尊重当事人的权利的行为，相关法律手续办理不健全等，可以予以口头警告，必要的情况下可以要求相关责任人员出具保证书，表示不再犯类似错误之意。
（！！）对于公安机关在立案过程中的较为严重的违反程序的行为，并且导致违法不立案或立案的后果的情形，在保留人民检察院发出“纠正违法通知书”等权力的基础上，赋予其中止公安机关违法行为的权力。必要的情况下，可以将自己意见向自己上级部门报告，由上级部门通知公安机关的上级部门督促公安机关纠正违法行为。
（！！！）公安机关在立案过程的严重违法行为，经发出纠正违法通知书等以上相关措施后，仍拒不纠正的，可以向同级监察部门提出建议，由监察部门对有关责任人员予以处分。必要的时候，可以向人大提出个案监督建议，由人大对公安机关及相关责任人员予以处理。
（！！！！）立案过程中的违法行为往往同司法腐败问题相关，如不立案或降格为行政处罚、劳动教养处理的案件往往与徇私舞弊，收受贿赂有关等。这些都是严重的犯罪行为，人民检察院在监督过程中一旦发现上述线索，必须将其移送有权机关处理，不得姑息处理。
（二） 对人民检察院自侦部门的立案监督制度
完善对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度的保障机制，牵涉到一个制度重建的问题。因为前面的分析已经说明当前确立的对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度只是一种内部监督，或者甚至可以说只是人民检察院内部的一种工作方式，而远非一种作为制度的立案监督。因此，对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度的重构是必要的，而在此过程中同时也就确立了对此种监督制度的较为完善的保障机制。
从根本上讲，决定是否立案同决定是否提起公诉一样都是人民检察院行使自由裁量权的行为，而我国立法当前恰恰缺少对人民检察院行使自由裁量权进行限制的制度。笔者在此方面较为认可日本刑事起诉制度中的“检察审查会制度”。日本的“检察审查会”是第二次世界大战后，联合占领军占领日本时创立的，是美国小陪审团或大陪审团观念同日本特点相结合的结果。这项机制的主要职能是对公诉人的不起诉决定进行审查，以确定不起诉决定是否适当，即依靠公众参与控制检察官自由裁量权的滥用，故联合力量最高司令部（SCAP）将其描述为“预防检察官不起诉案件的安全装置”。[4]
笔者以为，在保留目前我国人民检察院这种内部监督的前提下，参照日本的“检察审查会”制度，再结合我国特色的陪审制度，创设一种“检察审查会”制度，不失为一种对人民检察院的立案工作进行限制的良好制度设计。但一种制度要想获得较强的生命力，良好的制度设计必不可少，笔者认为，检察审查会的基本构造可以如下：
首先，明确检察审查会成员的产生和组成。笔者以为其成员的遴选途径应当相对严格，在我国采取人大任免的方法较为妥当，在某些情况下也可以由人大代表兼任，但应当明确其监督与人大对人民检察院的工作监督不同；其组成人数结合各地情况，可以为3人以上11人以下单数较为合理。
其次，应当明确检察审查会的性质和相关权力。检察审查会应是非专业性的顾问团体，其任务之一是审查人民检察院不立案决定权（还应包括不起诉决定权等，本文就不作论述）的运用。它经以下两种方法中的一种就可以开始调查程序。（1）遭受犯罪行为损害的人或授权作代理的人可以申请审查会审查，该审查会必须根据这些请求进行调查；（2）根据大多数成员的投票，审查会也可以自行开展调查。检察审查会可以秘密的调查该项请求，可以为审查而传唤证人，询问检察人员，以及征求专家意见。然后，检察审查会根据大多数人的意见可以提出以下两种建议中的任何一种：不立案决定适当，不立案决定不适当，并向人民检察院提交书面建议。
再次，对于是否赋予检察审查会的书面建议约束力的问题，也即对这种监督制度的保障机制问题。结合我国司法实践，笔者以为，目前赋予其书面建议约束力弊大于利，原因如下：一旦检察审查会的建议具有约束力，可能使一部分无辜犯罪嫌疑人被迫进入刑事司法程序，虽然通过审判程序可以最终判决被告人无罪，但在我国这个犯罪耻辱感较强的国家，其造成的恶劣影响不可低估。因此，笔者认为对自侦案件的立案决定权应当掌握在人民检察院手中，检察审查会的书面建议应当仅具有说服性而没有约束力更为妥当。但并不能因此而说检察审查会的建议毫无意义，我们可以想象，尽管人民检察院享有立案的最终决定权，但无论其权力如何强大和稳定，也没有哪个人民检察院愿意经常遭到人大的质询和传媒的强烈批评，如果他选择不理睬检察审查会的书面建议。这样，检察审查会的控制至少逼迫人民检察院在反对书面建议前多思考两次，因此即使检察审查会制度是作为一种社会控制制度而设立，没有任何法律权力约束人民检察院，它也是可以达到监督目的。
参考文献：
[1]（法）孟德斯鸠．论法的精神（上）［M］．北京：商务印书馆，1982．154．
[2]（美）庞德．通过法律的社会控制［Ｍ］．北京：商务印书馆，1984．
[3]人民检察院立案监督三年小结［Ｎ］．法制日报，2000－3－21（8）．
[4]（美）马克·D·维斯特．检察审查会：日本对检察官自由裁量权问题的处理［Ｊ］．陈岚译．外国法学研究，1994，
作者简介:
顾苗，女，安徽合肥人，230031，xingchi0516@163.com
赵景川，男，江苏人。
共青团中央办公厅印发《共青团全国中学工作座谈会纪要》
共青团中央办公厅
共青团中央办公厅印发《共青团全国中学工作座谈会纪要》
(1983年7月15日)
共青团中央办公厅通知：
经团中央书记处同意，现将《共青团全国中学工作座谈会纪要》印发给你们。望结合本地区、本部门的实际情况，参照执行。
团中央于六月十一日至十九日在辽宁省大连市召开了全国中学共青团工作座谈会。各省、市、自治区团委学校部负责人和部分中学团干部出席了会议。会议以改革的精神为指导，认真总结交流了近几年来中学团的工作经验，明确了今后的任务。团中央书记处候补书记张宝顺到会并讲了话。与会同志一致反映，这次会议是学习的会，鼓劲的会，必将对全国中学团的工作起推动作用。
(一)
与会同志认为，自一九八○年三月团中央在南京召开共青团全国学校工作会议以来，各地中学团的工作有很大进步。中学团组织围绕党的中心任务，结合中学生的特点进行了坚持四项基本原则的教育、革命理想教育、共产主义道德教育，积极开展了三好活动和“五讲四美三热爱”活动，取得了可喜的成绩，广大中学生的精神面貌发生了很大变化，涌现出象钟铧、周云成等一批优秀中学生。团的工作在转变中逐步适应，在适应中有所创新，为全面开创中学团的工作新局面奠定了较好的基础。
中学共青团工作是十分重要的。今天的中学生，就是明天四化建设的生力军，这是历史的必然。抓好中学团的工作，使广大青少年在中学阶段就树立正确的人生观和为四化献身的雄心壮志，这对于我国社会主义事业的发展具有深远的战略意义。中学团的工作是全团工作的基础。学校是青少年最集中的地方，加强中学团的工作，对提高团的队伍质量，促进社会风气的根本好转，都产生直接的、深远的影响。因此中学团的工作关系着青少年一代的健康成长，关系着全团工作，关系着党和国家的未来。我们要站在时代的高度，以战略眼光来看待自己的工作，认清责任，明确任务，在党的领导下，与教育行政部门密切配合，勇敢地挑起历史的重担，努力做好中学团的工作。
(二)
会议确定，今后一段时间共青团在中学工作的指导思想和主要任务是：认真贯彻共青团第十一次全国代表大会精神，加强共产主义思想教育；引导团员青年为四化勤奋学习，全面发展；加强团的组织建设。团组织要在适应改革上下功夫，在活跃团的工作上创新水平，在育人上见效果，逐步实现思想教育系统化，组织工作制度化。
一、切实加强共产主义思想教育，为学生树立革命人生观打好基础。
人生观，是一个人对自己生活目的、生活意义的根本观点。抓住了人生观教育就抓住了中学生思想教育的根本。它不仅关系着学生的现在，而且会影响到他们的将来。中学阶段是一个人奠定人生观基础的重要时期。中学生有了解人生、追求人生价值的愿望，独立意识和自我评价能力开始增强。但由于中学生缺乏社会生活经验，十年动乱的恶果还没有彻底消除，并且受到来自多种渠道的精神污染和不良影响，使他们对复杂的人生问题产生许多模糊认识，加之学生的思想认识问题同升学、就业等实际问题交织在一起，一些学生对现实生活中的矛盾不能全面地历史地进行分析，因而，容易产生偏激情绪和错误观点。我们要正视这个问题，不失时机地抓好共产主义人生观的教育，引导团员青年在人生的十字路口上明辨是非，迈好青春第一步，做出无愧于时代的选择。
1.引导团员、青年学习马列主义、毛泽东思想的基本理论，奠定科学信仰的基础。科学社会主义的思想，不是人的头脑中自发产生的，必须靠学习、靠灌输。那种把灌输原则与“填鸭”式方法等同起来，从而否定灌输原则的观点是不对的。广大中学生追求真理，勇于探索，也迫切希望能不断增强辨别是非的能力。近两年来，中学生的“学哲学小组”、“党章学习小组”、“学习马列主义理论小组”日趋发展；申请入党的人数有所增加，这些都是非常好的势头，团组织要热情关怀，积极引导。结合社会发展史、哲学、政治经济学的教学，逐步使学生认识到：马克思列宁主义是无产阶级革命的指南，是我们认识世界、改造世界的锐利武器。学习的目的，是为了掌握它，用马克思主义的立场、观点和方法对待现实中的问题，认清历史发展的必然趋势，从而坚定共产主义的科学信念，做一个头脑清醒的革命青年。要在坚持自觉自愿的前提下做好组织工作，防止一哄而起。不要搞简单对号、立竿见影等形式主义。要从中学生的实际水平出发，启发诱导，循序渐进，不要急于求成。
2.广泛开展爱国主义教育，树立民族自豪感。五四运动以来的历史告诉我们，许多革命先辈是从忠诚的爱国主义者走向坚定的共产主义者的。爱国，是每个青少年健康成长的思想基础。中学生年龄小、知识少，对中国的历史缺乏了解，对祖国的感情还不深，个别青年学生看到我国经济还很落后，就认为“社会主义不如资本主义”。团组织应有计划地针对学生实际进行新旧社会两种制度和三中全会前后的对比，不断加深热爱祖国的感情。同时要引导团员、青年把爱祖国同爱党、爱社会主义制度结合起来，把这种崇高的感情变成今天努力学习和明天献身四化的力量源泉。
3.学习英雄模范人物，使团员青年树立正确的人生观。榜样的力量是无穷的。要广泛宣传无产阶级革命家、科学家及各条战线英雄模范人物的事迹，使学生懂得衡量人生价值的正确标准，引导他们按榜样的形象要求自己、塑造自己，使学生懂得只有把个人的理想同历史发展趋势一致起来，才有个人的前途；只有把自己的行动同四化大业结合起来，才能大有作为；只有把自己的命运同国家民族的兴旺发达结合起来，才能有个人的幸福。
优秀共青团员张海迪的事迹体现了时代精神，具有强烈的感召力，是向中学生进行人生观教育的好典型。要把学习张海迪活动同学习本地区、本单位的典型结合起来，并根据中学生的实际情况，扎扎实实、注重实效地搞好教育活动。
4.深入开展共产主义道德教育，让文明之花开满校园。学校素来被称为精神文明的摇篮。学生在学校不仅学文化，而且学习做人的道理。要使他们从小养成文明习惯，自觉维护社会公德，关心集体，助人为乐，尊敬师长，团结同学，引导他们从小事做起，养成良好习惯，按学生守则规范自己的言行。各地都要结合本地实际，创造更多的活动形式，把道德教育引向深入，使学校成为传播精神文明的基地。
努力增强中学生的抗腐蚀能力。现在，剥削阶级在我国已不存在，但阶级斗争并未结束，资产阶级思想、封建残余思想的影响仍然存在，还在一些领域腐蚀着人们。在实行对外开放、搞活经济的过程中，不可避免地带进一些资产阶级的生活作风和意识形态的糟粕，在沿海地区反动下流的精神毒品的污染更为严重，这一切对于鉴别能力较差的青少年的健康成长危害甚大。因此，加强对中学生的反腐蚀教育是一项极为迫切而艰巨的任务。各级团组织要组织学生阅读健康的书刊，开展健康向上的文化活动，帮助学生培养高尚的道德情操，提高学生分辨是非、抵制资本主义思想侵蚀的能力。对于沾染了一些坏习惯的后进学生和个别失足学生，团组织要热情帮助，亲切关怀，动之以情，晓之以理，导之以行，点燃他们心中的希望之火，使他们早日改正错误。
二、引导学生为四化勤奋学习，做四化建设需要的合格人材。
学生的主要任务是学习。围绕学习开展教育，促进学生德智体全面发展，是学校团组织一项经常性的工作。
要帮助学生明确学习是为了祖国，为了人民。只有把学习同国家和人民的前途命运联系起来，才能获得持久不衰的力量源泉。要使学生认清自己的历史使命，树立社会责任感，为改变祖国的落后面貌，为振兴中华努力攀登。学习是劳动的准备，而不是脱离劳动的跳板，今天学习是为了明天更好的劳动，要教育中学生彻底摒弃那种轻视劳动人民的剥削阶级陈腐观念。四化建设需要的是多方面的人材，中学生是祖国各条战线的后备军，从我国目前情况看，除少数学生升学继续学习外，大部分将直接参加劳动，因此，要教育中学生珍惜中学阶段的学习时间，尽力多学一点，学好一点，为将来从事各种社会工作做必要的知识准备。
要引导学生学好基础知识。中学阶段是文化知识打基础的阶段，要教育学生不要好高鹜远，要把对远大目标的追求落实到眼前的努力上，把握住了现在才能有美好的未来。知识的积累不能搞突击，也不能靠竞赛，要循序渐进，按规律办事。我们不反对学生对某领域、某学科有特殊的爱好和兴趣，但反对学生过早地追求单一知识结构。那种重理轻文，重自然科学，轻社会科学的倾向是不对的。科学发展使各学科各部类知识相才能在未来实践中运用自如。为了提高学生学习的主动性和积极性，学校团组织可以组织一些学习经验交流活动，协助任课老师办好课余兴趣小组，以提高学生的学习兴趣和学习效率。
各级团组织要坚定不移地全面贯彻党的教育方针，坚持面向全体学生，协助教育部门坚决扭转只抓智育，忽视德育和体育的倾向。团组织必须十分关心中学生的身体健康，经常开展丰富多彩的文体活动，关心他们的生活、学习、就业等切身利益，及时反映他们的意见和要求，使中学生全面健康地成长。
三、加强中学共青团的组织建设，不断提高团组织的战斗力。
与会同志一致认为搞好中学共青团组织建设，不仅是开展中学团的工作的保证，而且是加强全团组织建设的重要一环。去年下发的六省区中学共青团组织建设座谈会纪要，总的精神仍然适合现在的情况。
要做好中学团的工作，团干部是关键。首先要建立一支热心团的工作，有一定工作能力的专职团干部队伍。自从贯彻团中央、教育部《关于中学共青团工作几个具体问题的规定》以来，团干部的配备有所好转。广大中学团干部在中学团的工作最困难的时候，坚守在自己的岗位上，为培育一代新人呕心沥血，贡献了自己的青春年华。实践证明，我们广大中学生团干部不愧是党培育的辛勤耕耘的园丁，是青少年的良师益友。各级团组织要继续协同教育部门全面贯彻落实团中央和教育部有关文件精神，加强检查督促，保证配齐配好团干部，同时对于兼职、兼课过多，负担重过的问题要认真解决。其次是要不断提高团干部的素质。团干部政治上要坚强，学习要刻苦，工作要勤奋，作风要扎实，品德要高尚。各级团组织应定期对中学生团干部进行培训，既要学团的业务知识，又要学点文史哲，学点教育学、心理学、社会学，使他们在中学生思想教育方面有所专长。要逐步建立健全中学团委岗位责任制。要教育团干部深入实际和青年打成一片，不当青年官，要做青年友，养成创新求实的工作作风，树立忠于党的教育事业，为党和人民勇挑重担的献身精神。
教育团干部正确对待工作中的困难，用自己的工作建树赢得各方面的支持和协作，用坚韧不拔的毅力，克服前进中的困难。这样就能够开创中学团的工作的新局面。
各级团组织要关心中学团干部的进步，帮助团干部排难解忧，解决思想问题和实际问题。对于团干部的转业、进修等问题，要积极创造条件，解除他们的后顾之忧。
四、加强理论研究，努力实现思想教育系统化，组织工作制度化。
中学团干部开展理论研究，是在工作实践中逐步发展起来的。随着团的工作的活跃，广大团干部越来越迫切要求探讨团的工作规律。近两年来，已有十八个省、市开展了中学共青团工作理论研究，初步形成了一支骨干队伍，并召开省、市级理论讨论会十四次，交流了研究论文二百多篇。理论研究促进了团干部学习，提高了工作水平，推动了团的工作，收到了较好效果。
与会同志指出，近几年我们针对社会问题在中学生中的表现进行专题教育，做了大量工作。但从全局看，还缺乏战略考虑和全面安排。现在整个教育工作逐步走上正轨，对团在中学的工作提出了更高的要求，因此，逐步实现教育内容系统化，组织工作制度化的问题，应提到日程上来认真加以研究。只有实现“两化”，按不同年龄学生的不同特点及接受能力有计划、有步骤地安排教育活动，才能使团组织真正发挥共产主义学校的作用，在开创新局面中打主动仗。会议认为今后一段时间，中学团的理论研究工作的重点是：从改革的需要出发，在摸索规律上下功夫，以“两化”为重点，边实践边研究边总结，把中学团的工作提高到新的水平。
学校团组织实行教育内容系统化，要与学校教学内容相协调，但不是教学内容的简单重复。团的教育是以对学生进行活生生的共产主义思想教育，帮助学生逐步形成正确的人生观为主线，以自我教育、正面教育为主要方法，以生动活泼的活动为主要形式。要从总体上考虑教育的连续性、渐进性、一致性，逐步形成一整套行之有效的活动内容和活动形式。
实现“两化”的目标，必须建立在扎扎实实的实践基础上。大胆创新，勇于实践，是实现“两化”的关键，必须千方百计把中学团的活动进一步开展起来，使团的组织进一步健全起来，把广大学生进一步组织起来，使团的工作切实活跃起来。实现“两化”又能帮助我们打开工作局面，指导团的工作。二者紧密联系，相辅相成。既不要把“两化”看得高不可攀，以至望而却步，也不能看得轻而易举，希图一蹴而就。在工作基础较好地区的城市中学应先走一步，经过有组织、有步骤地实验，使之不断完善。总之，各地要从实际情况出发，因地制宜，不搞一刀切。
中学团的工作是全团工作的重要组成部分，共青团组织历来重视学校团的工作。在新的历史条件下，各级团委更要有长远的战略观点，充分重视中学团的工作。主管学校工作的书记应亲自动手搞调查、抓工作，针对存在的问题，研究解决的办法。各级团委学校部都要有专人分管这项工作，认真搞好调查研究，抓典型指导全面，每年至少召开一次中学方面的会议(座谈会、现场会、经验交流会)或举办一期团干部培训班，交流经验，汇报工作，发现问题及时解决。对于中学团干部的实际问题，各级团委要积极想办法，团组织自己解决不了的应积极向有关部门反映。只要我们各级团委提高认识，加强对中学团的工作的领导，全国中学团的工作一定会出现更加生气勃勃的新局面。
