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全国人民代表大会常务委员会


中国人民政治协商会议第十一届全国委员会第一次会议政治决议


（２００８年３月１４日政协第十一届全国委员会第一次会议通过）中国人民政治协商会议第十一届全国委员会第一次会议，于２００８年３月３日至１４日在北京举行。

会议听取并赞同温家宝总理代表国务院所作的政府工作报告，赞同《国务院机构改革方案（草案）》，赞同最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告以及其他报告。会议批准贾庆林同志代表政协第十届全国委员会常务委员会所作的工作报告和张梅颖同志代表政协第十届全国委员会常务委员会所作的提案工作情况的报告。

会议认为，过去的五年是不平凡的五年。面对复杂多变的国际环境和艰巨繁重的改革发展任务，以胡锦涛同志为总书记的中共中央团结带领全国各族人民，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，提出和贯彻落实科学发展观，战胜各种困难和风险，奋力推进改革开放和现代化建设，开创了中国特色社会主义事业新局面，开拓了马克思主义中国化新境界。委员们为过去五年我国取得的辉煌成就感到无比振奋。

会议认为，中国共产党第十七次全国代表大会高举中国特色社会主义伟大旗帜，描绘了在新的时代条件下继续全面建设小康社会的宏伟蓝图，开启了在新的历史起点上继续推进改革开放和社会主义现代化建设的新征程。人民政协的各级组织、各参加单位和广大委员要更加深入地学习贯彻中共十七大精神，进一步增强高举中国特色社会主义伟大旗帜的自觉性和坚定性，坚持中国特色社会主义道路不动摇，坚持中国特色社会主义理论体系不动摇。要深刻理解科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求，坚定不移地走科学发展道路，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用，为实现全面建设小康社会的宏伟目标而不懈奋斗。

会议认为，人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们始终不渝的奋斗目标。必须更高地举起人民民主的旗帜，切实保证国家一切权力属于人民；必须始终坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路；必须深化政治体制改革，不断适应我国经济社会发展的新形势和保障人民民主权利、维护社会公平正义的新要求。人民政协是中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是实现人民民主的重要政治形式和组织形式，在推进中国共产党领导的多党合作事业、巩固和壮大爱国统一战线、扩大公民有序政治参与、凝聚全社会智慧和力量等方面具有独特的优势。要深刻认识加强和改进政协工作对于发展社会主义民主政治的重要作用，切实加强政治协商、民主监督、参政议政的制度建设，推动政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效，为深化政治体制改革、推进社会主义政治制度自我完善和发展作出新的更大贡献。

会议就国家经济社会发展中的重要问题和人民群众普遍关心的问题，进行了讨论协商。委员们强调，要科学把握宏观调控的节奏和力度，有效防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，保持经济平稳较快发展。加大强农惠农政策力度，发展现代农业，增加农业投入，严格保护耕地，全面提高粮食综合生产能力和供给保障能力，确保国家粮食安全。要更加重视改善民生，切实解决好教育、就业、社会保障、公共医疗卫生服务、住房保障、环境保护等涉及人民群众切身利益的问题，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和城乡困难群众，千方百计增加城乡居民收入，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。要努力推进社会主义核心价值体系建设，深入进行社会主义荣辱观教育，推动文化创新，保障人民基本文化权益，满足人民日益增长的、多样的文化需求；抓住举办北京奥运会和残奥会等有利时机，充分展示中华民族的璀璨文化和中国人民的时代风貌。要深刻总结抗击低温雨雪冰冻灾害斗争经验，完善应急管理体制机制，切实提高防灾减灾能力。要精心组织实施《国务院机构改革方案》，深化行政管理体制改革，建设人民满意的政府。人民政协要把推动这些问题的解决作为履行职能的重点，积极建真言、献良策。

会议指出，今年是改革开放３０周年。要广泛宣传改革开放取得的伟大成就，认真总结改革开放的成功经验，深刻领会改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路，深刻领会只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义，才能切实促进社会公平正义、实现人的全面发展，进一步坚定坚持中国特色社会主义道路、坚持中国特色社会主义理论体系的信心和决心，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。要认真总结人民政协伴随改革开放伟大事业一道前进的光辉历程，最大限度地激发参加人民政协的各党派团体和各族各界人士投身改革开放的积极性、主动性、创造性，在改革开放的伟大进程中推动人民政协事业蓬勃发展。

会议指出，胡锦涛总书记在看望参加本次会议的民革、台盟、台联委员时就发展两岸关系发表的重要讲话，对于切实做好新形势下的对台工作具有重要指导意义。参加人民政协的各党派团体和各族各界人士坚决拥护“和平统一、一国两制”的基本方针和新形势下发展两岸关系、推进祖国和平统一进程的八项主张，坚决拥护新形势下发展两岸关系的四点意见，牢牢把握两岸关系和平发展的主题，坚决反对和遏制“台独”分裂活动，为两岸同胞谋福祉，为台海地区谋和平。要继续促进两岸人员往来和经济文化交流，继续推动两岸直接“三通”进程，继续努力争取恢复和进行两岸协商谈判。要广泛团结海内外中华儿女，为开创两岸关系和平发展新局面、促进中华民族伟大复兴贡献力量。

会议认为，香港、澳门回归以来的事实充分证明，“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针是完全正确的，香港同胞、澳门同胞完全有智慧有能力管理好、建设好香港、澳门，伟大祖国永远是香港、澳门繁荣稳定的坚强后盾。港澳地区全国政协委员要同广大港澳同胞一道，发扬爱国爱港、爱国爱澳的优良传统，全面准确地理解和贯彻执行“一国两制”方针，严格按照特别行政区基本法办事，全力支持特别行政区行政长官和政府依法施政，集中精力发展经济，切实有效改善民生，循序渐进推进民主，包容共济促进和谐，实现香港、澳门长期繁荣稳定，努力创造香港、澳门更加美好的明天。

会议指出，人民政协要继续肩负起时代赋予的使命，必须继承和发扬历届政协的优良传统，坚持中国共产党的领导，坚持团结和民主两大主题，坚持把促进发展作为履行职能的第一要务，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，坚持推进履行职能的制度化、规范化、程序化，坚持全面加强自身建设，在推动国家各项事业的发展中创造新的辉煌。广大政协委员要珍惜崇高荣誉，常怀爱民之心，常谋富民之策，常为利民之举，努力在人民政协这个大舞台上创造出无愧于时代、无愧于人民的新业绩。

会议号召，人民政协的各级组织、各参加单位和广大委员，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的中共中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，锐意进取、开拓创新，为夺取全面建设小康社会新胜利、谱写人民美好生活新篇章而努力奋斗！
　　　　　　　　　　　　　人民监督员意见的效力问题研究

　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 王艳芬

　　目前，人民监督员制度在全国的实践已初显成效。不过，这一尚在探索中的制度还有诸多的问题需要进一步的完善。其中，人民监督员监督意见的效力问题就是一个需要回答的重要问题。保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，既是检察机关设立人民监督员制度时的愿望，也是人民群众对这一监督制度的期望。那么如何充分发挥人民监督员的监督效力，使其成为检察机关规范执法、公正执法的有力保障呢？下面，笔者试就人民监督员监督意见的效力问题作一下分析。
　　一、人民监督员监督意见对检察机关的约束力
　　人民监督员依据一定的程序进行监督并形成了监督意见，但是，人民监督员的监督能否达到预期的目的和效果，则主要取决于其所形成的监督意见对检察机关是否具有约束力。从现行的人民监督员制度的相关规定来看，监督意见对检察机关的约束力主要表现在以下几个方面。
（一）对于人民监督员依一定程序形成的监督意见，检察长必须认真审查。同意监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。
（二）检察长经审查不同意人民监督员监督意见的，应当提请检察委员会讨论决定。
（三）检察委员会讨论决定采纳人民监督员监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。检察委员会讨论决定不采纳监督意见的，应当通过人民监督员办公室向人民监督员作出说明。
（四）参加监督的多数人民监督员对于检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级人民检察院复核。而上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院采纳监督员监督员意见的，下级人民检察院应当执行。
　　由此可见，人民监督员一旦作出与检察机关不同的监督意见，就会使被监督的检察机关启动检察长审查程序、检察委员会讨论决定程序，甚至还可能引起上一级检察机关的复核程序。监督意见能够引起一定的程序后果，这是人民监督员监督的程序性效力。虽然这种程序效力并无直接的法律依据，但是最高人民检察院已通过规范性文件将其确立为一项制度和一项体现法律原则的辅助性程序，这种程序因此也就有了合法性，产生一定的程序约束力。
但是，作为一项尚未纳入法定程序的社会监督制度，要使人民监督员与被监督的检察机关不一致的监督意见得到充分尊重，产生足够的效力，绝非易事，目前，还存在着一些问题和不足。
　　二、人民监督员监督意见的效力方面有待解决的问题
（一）监督意见“柔性”较强，“刚性”不足
人民监督员即不是执法主体，又不是编外检察官，也不是诉讼参与人，因此他们的监督属于民主监督或社会监督，不是国家权力行为的监督，只是对诉讼有积极影响程序内的监督、制约机制。他们既不能要求被监督的检察机关必须照自己的监督意见办，也不能代替检察机关作出决定，更不可能在检察机关拒绝自己的监督意见时对其施加某种制裁，所以人民监督员监督意见的效力在一定程度上是相对的、间接性的，只有通过检察机关才能发挥它的功效。因而人民监督员的监督意见对检察机关的约束力是弱式型的，监督意见被接受很大程度上取决于检察机关的自觉性。一般来讲，检察机关自己创立了监督员制度，对监督意见会充分考虑和尊重，有自身的自觉性。但这种自觉性是从整体上来说的，并不意味着检察人员都有接受不同意见的自觉性和主动性。因此一项违反其本意的监督意见无论是否正确，都有被排斥的先天性风险。
（二）监督意见审查程序不当
人民监督员是监督主体，人民检察院（而非人民检察院的业务部门）是监督客体，由检察长或检察委员会“审查”人民监督员表决意见，“主客”错位，“审查”不当，颠倒了监督者与被监督者的关系。而且，当人民监督员的监督意见与人民检察院的意见不一致时，最终裁判的主体应当是“第三者”，而非争议双方，以便“居中”评判。根据试行《规定》却由上一级人民检察院终局决断，规定有些不妥，建议修改。
（三）监督意见力度不够
根据试行《规定》，“三类案件”应一无例外地进入人民监督员监督程序，但引起的只是一系列的审查、讨论程序，案件实体如何处理，最终还是人民检察院决定。而“五种情形”的监督则是“可以提出”、“应予办理”、“是否启动评议程序报请检察决定”。从中可以看出，人民检察院是把人民监督员监督性质定性为民主监督的。因而，只赋予了人民监督员启动部分案件监督程序的权力，人民监督员的监督意见没有实体上的决定权，仅具有“参考”、“咨询”作用，需要借助于人民检察院的内部确认而转化后才具有强制力，这就弱化了人民监督员监督意见的力度。
　　三、增强人民监督员监督意见效力的建议
　　人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，因此，人民监督员的监督意见既不是一般的人民群众意见，又不是检察机关内部的处理和决定。要使监督意见既不能滥用，又要充分发挥作用，克服随意性和走过场，取得实际效果，还要从多方面予以完善。
　　一要加快立法进程。日本的检察审查委员会制度、美国的大陪审团制度，之所以具有比较强的生命力，其关键在于两项制度均是以立法形式出现。法律的强有力后盾为其的存在、发展提供了坚实的后盾和支持。在我国，由于人民监督员制度是司法改革的成果，法律还未有规定，仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分。通过一段时间的实际运行，暴露出来的问题肯定不少，建议在时机成熟的时候，将该项制度纳入法律轨道，明确人民监督员的权利、义务及选任程序和监督程序等，使该项工作更有法可依。只要通过立法，对这一程序外的监督给予直接的法律支持，就会增强人民监督员监督意见的权威性。立法对人民监督员制度予以确认，将人民监督员的监督从法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。
　　二要提高监督水平。一种与被监督的检察机关意见不一致的监督意见，能否被采纳，主要取决于这一不同意见是否具有合法性与合理性。从现实情况看，人民监督员不可能都是司法业务领域的内行，而承办案件的检察官却是内行。外行的意见与内行的决定不一致时，人们会有一种否定外行意见的倾向和优势。如果要使监督真正发挥作用，要使监督意见真正得到尊重，重要的前提就是提高监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。只有当外行的监督意见体现专业水平的时候，不同的监督意见才可能被检察机关所采纳。让外行去评判内行的决定是否合法正确，这是极不容易的事情。为此，绝对不能忽视人民监督员监督水平的提高。提高监督水平，当然依赖于法律专业知识的学习和必要的培训，同时，在人民监督员队伍中保证足够比例的具有法律素养的成员也是非常必要的。
　　三要增强检察机关接受社会监督的自觉性。检察机关真正自觉而真诚地对待与已不同的监督意见，增强接受监督的自觉性，这是人民监督员监督意见效力的重要保障。同时，为防止检察机关案件承办人对于不同的监督意见产生排斥心理，而出现向检察长或检察委员会阐述时，把重点放在监督意见难以成立的理由阐述上，从而影响监督意见被采纳的可能性的情况出现，笔者建议对进入监督程序的案件，由人民监督员办公室事先阅卷，在承办人向监督员汇报案情时可以作补充汇报，让人民监督员在充分了解全面案情的基础上发表意见，从而体现程序上的公平正义。对监督员作出相反意见的，该意见由监督员办公室汇报。同时，人民监督员主持人可列席检察委员会，并就意见形成的理由发表相应说明。对于被采纳的意见，如果相关检察业务部门不认真执行，就应当承担相应的责任，这样就避免“你监督你的，我照样一意孤行”的现象出现。
　　四要改善监督程序，拓展监督渠道。监督程序的设计应着眼于有利于人民监督员形成正确的监督意见。为了让人民监督员能够形成正确的监督意见，需要有一套合理的程序。程序的合理性主要在于保证人民监督员能够得到充分的监督信息，即充分了解案件事实情况和相关证据。保障人民监督员独立行使权利，不受被监督检察机关的干扰、影响或暗示。有合理的时间消化案情和证据，理解相关法律规定的原意和运用的关键。
　　五要进一步强化人民监督员表决意见的拘束力。人民监督员制度具有程序和效力的刚性。我们应在坚持这一优点的基础上，进一步强化监督的效力。因为没有效力和效率的监督是没有意义的。笔者认为，人民监督员制度可与检察委员会制度结合起来，赋予人民监督员决议更强的效力，只要人民监督员的独立决议与检察机关原决定或拟作决定不一致，就必然启动检察委员会讨论案件程序。这样，就使人民监督员的监督意见对检察机关产生一定的约束力。
　　六要完善人民监督员的履职保障。只有人民监督员参与监督的各项权力得到充分保障，才能使监督意见发挥效力。因此，一是要保障人民监督员参与监督的时间。人民监督员办公室应加强与人民监督员工作单位的协调，最大限度的保障他们的监督时间。二是要保障人民监督员按规定参加监督。任何单位和个人不得以任何理由予以限制和剥夺。三是要保障人民监督员充分获悉案件情况。检察机关应向人民监督员提供完整全面的综合材料，以方便人民监督员能够全面了解案情，从而作出判断。四是要保障人民监督独立行使监督权。明确人民监督员在监督评议发言以及履职活动中说真话、敢监督。五是要进一步健全并完善人民监督员的人身保障和经费保障。解决人民监督员的监督经费，落实人民监督员的监督工作津贴和办案补助，这样便会从物质方面保障人民监督员地位的独立性。
　　人民监督员制度正在不断的完善和发展，相信经过深入总结经验和广泛调查研究，由国家立法机关出台相关法律，并落实人民监督员制度的相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，这项制度必将在司法实践中发挥更大的作用。