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苏联解体的历史教训/石安洲

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 20:51:47  浏览:9284   来源:法律资料网
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苏联解体的历史教训

云南大学法学硕士研究生 石安洲


世界上第一个社会主义国家苏联的解体,是国际共产主义运动和社会主义事业的无可估量的损失。但是,它也从反面教育了全世界共产党人和革命人民,引起其他社会主义国家的深刻思考。在苏联解体十几年之后,对其解体的原因进行认真地实事求是地研究和分析,从中科学地总结出对社会主义国家建设和发展具有普遍意义的启示,是十分必要的,它将成为我们难得的反面财富。

. 一、打击腐败事关国家长治久安
“苏共干部队伍腐败,党内出现一个特权阶层,激起人民的不满……”这是关于苏联解体原因又一观点首先应当肯定这个观点有正确和值得重视的一面。执政党的作风问题,关系党的形象、关系人心向背、关系党和国家生死存亡。
现在学界一般认为苏联特权阶层人数约为50-60万(有的还认为应当加上其家属,这样大约为300万人,这个“特权阶层”阵容就相当庞大。但恐怕不应株连家属)。俄语“特权阶层”这个词原意是“名称汇录”,有的译成“官阶名录”,有的干脆意译为“特权阶层”。但由什么人组成?享有什么样的“特权”?尚未有人对此做出准确论述。
 真正的“特权阶层”,是指那些利用职权“以权谋私”的人。他们有多少人?占所谓“特权阶层”50-60万人的比例多大?迄今为止没有看到这方面材料。当然,不能低估这些人在败坏苏共威信、影响党群关系、干群关系中的作用。但也不能仅仅用“一粒耗子屎坏了一锅汤”来阐明其对苏联解体的影响。如果我们连“特权阶层”有多少人都不清楚,又怎么估计他们在苏联解体中的作用?
实际上,在苏联社会的分配体制中,一方面确有分配不公问题,如“特权阶层”,但更主要的弊端是“大锅饭”,脑力劳动和体力劳动、复杂劳动和简单劳动之间区别不大,甚至脑体倒挂。1985年,工业部门中工人和技术人员平均工资之比为100∶110;农业为100∶135;建筑业则倒过来,为100∶98。具体说来:运输部门月均工资220.3卢布,邮电部门为159.5卢布,教育部门为150.0卢布,科研部门为202.4卢布,国家管理部门为166.2卢布。⒁而整个国家行政、经济部门的职工平均月工资是190.1卢布。可以看出的确全国各个工种之间、在各种领域工作的人之间工资差别不大。
 所以,对这个命题的正确解读应当是:首先一定要看到苏共党内的腐败、乃至特权阶层产生这个弊端的严重性,它激起群众的严重不满,对苏联解体有着深层次影响;同时,这个特权阶层到底有多少人?苏共党内的腐败究竟发展到什么程度,还需要进一步研究才能做出科学的回答;更重要的是要区分分配体制中必要的“差别”与“特权”之间的界限,不能把合理的工资、待遇等差别当作特权。
 
 二、维护国家统一必须坚持党的领导和社会主义道路
 苏联剧变和解体的最重要教训在于,在社会主义国家里为保持社会安定、国家统一和领土完整,必须坚持共产党的领导,必须坚持社会主义道路。这是由社会主义国家性质本身所决定的,也是由共产党的性质所决定的。
 在社会主义国家里,共产党作为社会先进阶级——无产阶级的政治代表、先锋队,决定着社会的发展方向,这就是社会主义道路。作为先进的群众性政党,它以各种机构、基层组织联合了数以百万计的党员,成为社会中政治社会化的主要力量;作为一个完整统一、一体化的政党,它吸引了各行各业绝大部分管理人员和专家;作为各民族优秀分子的政党,它将各地区、各民族凝聚在一起,发挥着促进各民族人民大团结、维护多民族国家统一和领土完整的重要的凝聚作用;作为动员、联系群众的政党,它通过对各种群众组织的政治领导,通过自己普通党员的一致行动,努力争取广大群众对无产阶级政权的支持,化解各种不满和矛盾。苏联的教训正是在于,戈尔巴乔夫的改革从“革新”党向削弱党、取消党的方向发展,使国家和社会失去了凝聚力量,导致社会混乱,最终偏离了社会主义道路。其结果是在苏联这样一个多民族的联盟国家里,由于联合了各民族先进分子的共产党的瓦解,而造成自由主义、民族主义泛滥,使国家陷入分裂状态。
 由此可见,在社会主义国家里,坚持党的领导,坚持社会主义道路是关系到国家统一、社会安定、民族生存的重大关键所在。而坚持党的领导就必须加强党的自身建设、进而完善党的领导。苏联长期党政不分、以党代政,影响了政治体制中其他各种设置积极发挥各自的作用,同时苏共在自身建设上的一系列问题,又使党处在不断的蜕变过程中。
 苏共的自行瓦解最后又导致社会主义制度在苏联的终结、苏联的解体,这一事件证明加强党对国家和社会的领导是何等的重要,党的自身建设是何等的重要。只有当党能够始终如一地代表和反映广大人民群众的利益,只有当党能够始终如一地保持自己思想上的先进性、科学性、及时揭示并把握和遵循历史发展的规律,才能真正实现党的领导,才能赢得广大人民群众的信任,使之自觉地接受和服从党的领导。苏联的教训告诉我们,像苏共以前那样闭关自守、与外界隔绝是行不通的,像戈尔巴乔夫时期那样一味地迎合西方,追求西方的价值观,照搬西方的一套也是不行的。搞社会主义建设必须走自己的路,重要的在于必须适应新的情况实现改革开放方针,而这种改革开放的目的是最终实现社会主义的本质,即一切从人民的利益、国家的利益出发,发扬社会主义民主,大力发展社会生产力以满足人民群众不断增长的物质、精神需求。

 三、进行政治体制改革,健全和完善社会主义民主和法律制度,调动地方积极性
 苏联剧变和解体的一个重要教训是,必须承认在国家的政治体制方面,社会主义国家同样存在着艰巨的改革任务。社会主义基本政治制度的优越性固然十分重要,但它不能代替政治体制方面的不足和缺陷。社会主义政治体制本身处在不断的发展变化过程中,它必须不断适应社会的发展变化。
 苏联苏维埃制度的弊端不仅在于以党代政使苏维埃实际上处于无权境地,不能担负起领导国家的重担,而且还在于从总体上说未能处理好中央与地方的关系问题,特别是未能处理好中央与以各少数民族为主体的各加盟共和国之间的关系问题。一切权力集中于中央造成过分的中央集权,其结果是地方的积极性不能得到充分发挥,而更重要的是在少数民族地区造成新的民族问题,形成民族隔阂和民族不信任,使原本就不容易解决的民族问题与地方问题交织在一起,使问题更加复杂化。
 在社会主义国家应当加强和不断完善民主和法律制度,建立行之有效的人民群众参政、议政和监督制度;调整中央与地方关系,使之规范化和法制化;应充分发挥中央集中和地方分权各自的优势,坚持民主集中制原则,吸引少数民族参政、议政,这是体现社会主义民主、实现民族和睦、维护国家统一的根本保障。同时,对于少数利用民族、宗教问题,制造民族矛盾、民族纠纷、分裂国家的势力,应毫不手软,坚决给予回击。在这方面,戈尔巴乔夫时期的教训是十分突出的,被所谓的民主束缚住手脚,对民族主义一味姑息、迁就,对民族分裂主义势力打击不力,最终只能造成严重的民族冲突和国家的解体。
  
四、进行经济改革,解放和发展生产力,缩小经济差距,实现共同富裕,是维护国家统一和民族团结的经济基础
“苏联社会高度集中的政治和经济体制,影响了政治民主和经济民主的发展,从而阻碍了社会进步,导致苏联解体”高度集中的政治经济体制是70年的苏联社会一个典型特征。随着社会进步、新技术革命浪潮到来,这种体制的弊端日益显现,这就是今天必须对以苏联模式为特征的政治经济体制实行深刻改革的理由。但如果说由于存在这些弊端直接导致了苏联解体,尚缺乏说服力。这个观点的不完整性是只注意到这个体制的“弊端”,没有注意到这个体制还有存在的“合理”的因素。苏联解体多年后,俄罗斯学者痛定思痛,才认识到当时苏联的这个体制既有需要改革的“专断”、“集权”的一面,也有任何国家体制运行都必须的“权威”、“集中”的一面。这两种成分交织在一起。“集权”中含有必要的“权威、集中”的成分;而“集中”走到极端又成了“专断”,必须辩证分析这个体制。显然,仅仅用“专制”等单一特点概括整个体制的实质是不准确的。戈尔巴乔夫等人的错误在于全盘否定这个体制,鼓吹“无限制的民主化和公开性”,结果是“把孩子连同洗澡水一起倒掉”,造成了社会的混乱。真正要总结出苏联这个体制的弊端难点在于:作为社会主义国家的政治或经济体制,应当“民主”到什么程度、“集中”到什么程度,这个“度”或者“界限”在哪里。
苏联解体的深刻根源是苏联经济模式的历史局限性阻碍生产力发展而又长期未得解决。60年代以前,苏联社会经济高速增长,人造地球卫星率先在太空翱翔,人类第一个社会主义国家何等灿烂夺目,不仅联盟内部具有凝聚力,而且吸引世界争取解放的民族,也使西方世界发生了信仰危机。然而自70年代始,随着世界新技术革命的兴起,西方发达国家获得了新的机遇,进入了新的发展时期,而苏联传统体制不适应新技术革命的要求,经济增长缓慢,逐步进入停滞和衰退时期。经济的巨大反差,引起凝聚与离心的新变化,苏联面临信仰和解体危机。
 社会存在决定人们的意识。在和平和发展的时代,经济发展的中心以及在此基础上形成的政治、文化和科学的中心,必然是人们向往的圣地和聚集的焦点。一个国家如此,大千世界也是如此;历史上如此,现而今也是如此。经济的活力同时也是政权的活力、国家的活力和党的活力;经济的凝聚力同时也是政权的凝聚力、国家的凝聚力和执政党的凝聚力。在社会主义消灭剥削和压迫,实现民族平等的条件下,边境地区人心的向背和人员的流向,民族地区的向心和离心归根结底取决于经济的决定性力量,取决于社会生产是否发展、综合国力是否增强、人民生活水平是否提高。社会主义市场经济,首先要考虑效率,同时也要兼顾公平。共同的利益是团结的基础。进行经济改革,解放和发展生产力,缩小经济差距,实现共同富裕,是维护国家统一和民族团结的经济基础。

   五、意识形态领域对马克思主义的教条化理解和思想僵化
 “苏共垮台的主要原因在于意识形态领域对马克思主义的教条化理解和思想僵化,缺乏理论创新”这也是目前社会上流传较广的一种说法。同样不能说这种观点不对,但似乎仅仅说到问题的一个方面。在苏共70年的思想领域内,既有坚持、发展马克思主义一面,也有背弃马克思主义的思潮;既有对马克思主义的教条主义态度,也有对西方政治、经济体制的教条主义崇拜……往往各种思想交织在一起,有时一种倾向掩盖另一种倾向。至于什么时期什么倾向占上风,则要具体分析,绝非用“教条主义”一种表现就可以概括苏共全部思想特征,更不能把它说成是导致苏联解体的主要原因。
 众所周知,列宁正是突破对马克思主义关于社会主义革命发动的有关具体论断,成功进行了十月革命,从而使马克思主义发展到列宁主义阶段。20世纪20年代实行的“新经济政策”更是对马克思主义关于商品经济、市场经济理论的一大发展。30-50年代,苏联在没有任何经验可以借鉴的情况下,在人类历史上第一次建成了以“斯大林模式”为特征的社会主义社会。不管后人如何评价斯大林模式,但在当时它至少解决了横亘在苏联前进道路上的两个最主要问题:一是生存,二是发展。它面临资本主义的包围、特别是法西斯的侵略,要捍卫国家的主权和独立;它除工业指标外,所有社会发展指标处于欧洲最落后国家地位,要解决国家现代化的问题。事实证明:苏联不仅完全战胜了法西斯,也较好地推进了国家现代化进程。正如俄罗斯科学院乌拉尔分院副院长阿列克谢耶夫院士指出:“斯大林明白如何将俄罗斯推向现代化和完成现代化,他提出了这个任务,也找到了这条道路。苏联在工业化进程中取得的成绩就是具体证明。俄罗斯正是在斯大林领导下融进了世界现代化总进程”。俄罗斯著名学者、农业集体化研究的权威弗•丹尼洛夫在最近的文章中也承认苏联社会现代化成就,他说:“俄国革命前的现代化进程仅仅是注重经济的增长。苏联时期的现代化与之不一样,在建立强大的重工业的同时,也带来新的社会体制。国家保证了有计划的发展经济、科学和文化,实行了普遍就业、免费教育、免费医疗以及实际上的免费住宅、休假制及其他社会保障。”⒀必须指出,在此期间苏共指导思想中确实存在甚至是严重的对马克思主义的僵化理解和教条主义倾向,如斯大林对停止新经济政策、对重工业优先等政策的解释等。但关于“落后国家实现工业化”、“一国建设社会主义”、“赶超发展战略”等理论,也体现了坚持和发展马克思主义、把马克思主义理论结合俄国实际的思想路线。实践是检验真理的惟一标准。如果说这一时期苏共指导思想中是教条主义占上风,仅仅表现为“教条主义”单一特征,恐怕无法解释究竟是在什么思想指导下取得这样的巨大成就。
 甚至在20世纪50-80年代,苏共的意识形态领域也是各种思潮交织。既有坚持马克思主义、坚持社会主义道路一面,也有背弃马克思主义一面,戈尔巴乔夫等人就自称是“苏共20大的产儿”。我们曾经把其思想特征概括为“修正主义”,现在看来当然有不确切之处,但能否仅仅用“教条主义”概括当时的主要思想方式,还值得商榷。
 戈尔巴乔夫时期苏共指导思想的最明显特征是背叛和放弃马克思列宁主义,苏共28大制定的“人道的民主的社会主义”总路线,修改苏联宪法、取消共产党的领导地位和马克思主义的指导思想就是最明显的证明。这一时期当然也有“教条主义”,主要表现在戈尔巴乔夫等人对西方政治经济体制的教条主义崇拜。社会主义国家改革开放当然要吸收全人类的,包括资本主义国家有益的经验成果。但如果不假思索对资本主义的一切顶礼膜拜,甚至把其糟粕当成精华,后果必然是毁灭性的。
 当然,我们绝不应当低估教条主义在阻碍苏共思想创新方面的危害。由于不能始终贯彻把马克思主义结合本国实际、一切从实际出发的学风,在关于社会发展阶段、社会主义商品经济、推进世界革命等重大理论上的僵化问题始终没能有大的改进,在一定程度上阻碍了社会进一步发展。但同样更应当清楚苏共垮台的真正思想根源在于对马克思主义的背叛。

 总之任何事物从产生之日起,按照对立统一规律,自身一直存在肯定和否定两面。苏共在取得伟大成绩的同时,自身某些弊端的积累(高度集中的经济管理体制、教条主义、特权阶层、脱离群众……)也日益严重,其中每一种弊端的发展都足以致命、否定自己。但如果说“这些弊端是导致苏共垮台的根本原因”则略嫌简单。因为同时苏共自身还存在“肯定”的一面。如20世纪80年代中期的苏联仍是世界上的超级大国。并不是某个社会在某个时期存在弊端就一定灭亡,人有重病一定会死。前俄罗斯联邦部长、现任俄罗斯联邦总统直属国家行政学院教研室主任米哈伊诺夫坚决否认苏联解体是不可避免的说法。他认为,尽管当时的社会存在导致解体的因素,但同样存在能够消除这些因素、维护国家统一的足够有力的机制。这里的关键,是看其领导人在制定大政方针时如何发扬成绩、纠正时弊。

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嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市粮食局职能配置内设机构和人员编制规定的通知

浙江省嘉兴市人民政府办公室


嘉政办发〔2005〕81号


嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市粮食局职能配置内设机构和人员编制规定的通知



各县(市、区)人民政府,市政府各部门、直属各单位:
《嘉兴市粮食局职能配置、内设机构和人员编制规定》已经市政府同意,现予印发,请认真贯彻执行。



嘉兴市人民政府办公室
二○○五年七月六日




嘉兴市粮食局职能配置内设机构和人员编制规定

根据《中共浙江省委 浙江省人民政府关于嘉兴市机构改革方案的通知》(浙委发〔2001〕44号)和《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于印发〈嘉兴市深化完善政府机构改革方案〉的通知》(浙委办〔2004〕79号),设置嘉兴市粮食局。市粮食局是主管粮食安全、粮食流通业务、行业指导的市政府直属机构。
一、主要职责
(一)贯彻执行国家、省关于粮食工作的方针、政策、法规;研究提出全市粮食流通的政策措施,并组织实施;落实粮食工作分级负责责任制,负责全社会粮食流通的行政管理。
(二)负责编制全市粮食流通中长期规划和粮食收支平衡计划;研究提出粮食市场、粮食设施的规划布局和建设意见;保障军粮、救灾粮等的供应和安排;组织协调并督促“订单粮食”任务的落实。
(三)加强全市粮食市场的宏观调控,确保供求平衡,稳定粮食市场;协同有关部门加强对粮食市场和全市粮食质量的监管;负责粮食经营资格的审查;对粮食经营者从事粮食收购、销售、储存、运输、政策性用粮的购销以及粮食进出口活动的有关事项进行监督检查和处罚。
(四)指导全市粮食流通的行业管理;指导并推动全行业的技术改造和新技术推广。
(五)负责市级储备粮食的库存安全;研究提出市级储备粮食规模的建议;指导和协调全市粮食仓储建设;制订相关管理制度,并实施监督管理;管理嘉兴市粮食收储有限公司和嘉兴市军粮供应站;联系嘉兴市粮食资产经营公司。
(六)负责市级粮食政策性业务的委托、结算和内审工作;协同有关部门管理粮食风险基金。
(七)会同有关部门负责全市粮食市场供求形势的监测和预警分析,建立粮食应急体系,发布粮食生产、消费、价格、质量等市场信息;承担粮食行业统计工作,监督检查粮食经营者执行国家粮食流通统计制度的情况。
(八)负责制定并组织实施全市深化粮食流通体制改革方案和企业改制;监督检查国家粮食订购价格以及收购保护价和销售限价执行情况。
(九)负责行业归口企业的安全生产监管。
(十)承办市政府交办的其他事项。
二、内设机构
根据上述职责,市粮食局内设4个职能处室:
(一)办公室(党委办公室)
协助局领导处理机关日常工作,组织协调局机关的政务工作,制订局机关工作制度;负责局机关的文秘、机要、档案、政务信息、会务、信访、建议提案办理、后勤及粮食经济调查研究工作;起草有关规范性文件;负责局决定事项的督办;负责局机关及直属单位的机构编制、人事、劳动工资、局机关离退休人员管理工作;编制并组织实施本系统的教育培训规划、计划;负责局直属单位的领导班子建设,协助直属单位的党建工作。
(二)购销调控处(南湖区、秀洲区粮食分局)
负责编制全市粮食流通中长期规划和粮食收购、采购、销售、库存和出入库(轮换)计划,并督促实施;负责市级储备粮食管理,制定储备粮食管理制度;负责粮食的防治管理、安全保管工作;负责军粮、救灾和特种粮食的供应和安排;指导协调全市粮食购销、余缺调剂和品种串换,保证市场供求平衡;组织协调并督促落实“订单粮食”任务;协同有关部门管理“订单粮食”价格;负责粮食市场供求形势的监测、预警分析和应急体系建设,发布粮食市场信息;承担全行业统计工作;管理嘉兴市粮食收储有限公司和嘉兴市军粮供应站;负责联系南湖、秀洲两区政府有关粮食工作。
(三)监督管理处(行政执法处)
负责制定行业发展规划;负责粮食流通体制改革及企业改革工作,指导粮食流通基础设施建设、技术改造及先进技术的推广和应用;负责粮食经营资格的审查;对粮食经营者从事粮食收购、销售、储存、运输、政策性用粮的购销、以及粮食进出口活动的有关事项进行监督检查和处罚;协同有关部门对市场粮食质量、物价、计量、统计实施监督管理;负责协调粮食批发市场的管理;负责粮食流通管理相关法律法规的宣传普及工作;负责行业归口企业的安全生产和防汛抗台工作;联系嘉兴市粮食资产经营公司。
(四)财务会计处
负责粮食政策性补贴资金的结算和拨付工作;负责全系统财务会计信息、经济活动分析和财务人员管理;监督检查国有资产的保值增值与协调管理政策性业务资金的供应和封闭运行;负责对所属企业的财务审计工作与经济责任制考核;协同有关部门研究制定财政补贴、粮食风险基金的管理、运用政策。指导企业加强财务管理,负责局机关的会计核算和财务管理。
三、人员编制
市粮食局行政编制15名(含纪检、监察和后勤服务人员编制),离退休干部工作人员编制2名。其中局长1名,副局长2名,科级领导职数7名。
纪检、监察机构的设置和领导职数,按有关文件规定执行。


关于洋浦立法若干问题的思考

滕传枢


  1992年3月9日,国务院批准了海南省吸收外商投资开发洋浦地区的建设项目,这是我省乃至全国扩大对外开放,发展外向型经济的一项重大决策。洋浦开发,经过十七年的酝酿和四年的积极努力,三起三落,凡经周折,终于揭开了新的一页。洋浦经济开发区(以下称开发区)建设项目即将上马,各方面的准备工作百事待举。而制定开发区的各项管理法规和规章乃当务之急。古人云:“辟言不认,如彼行迈,则靡所臻”,何况是作为当代中国唯一的“自由经济贸易区”的洋浦,法制先行,乃是众口同声不存异议之事,其重要性和必要性也就是不言而喻的了。笔者有幸参加了洋浦立法的全过程,对其中之甘苦,深有体味。现就洋浦立法之若干问题陈述管见,以就教于同行的专家学者。

一.洋浦经济开发区的特点

  研究这个问题是进行洋浦立法的前提。我认为,根据海南省人民政府《外商投资开发经营洋浦开发区三十平方公里土地项目建议书》(以下称《项目建议书》)的构想和国务院关于海南省吸收外商投资开发洋浦地区的批复(以下称国务院批复)的精神,以及洋浦地区的自然条件,洋浦经济开发区的主要特点可概括为:
(一) 面积大,时间长。洋浦地区三十平方公里土地的使用权一次性出让给外商,期限为七十年,期满还可续约。这是目前在国内最大的也是期限最长的由外商成片开发经营的开发区。
(二) 以外资为主进行开发经营。开发区土地由外商在海南注册的开发企业成片开发,进行基础设施建设形成工业用地和其他建设用地条件后,由外商招商引进建设项目。
(三) 综合性。开发区以技术先进的工业为主导,相应发展第三产业,包括贸易、港口、仓储、金融、房地产、运输、旅游以及其他社会服务行业及公用事业。建成后将是一个拥有近40万人口的滨海城市和工业区。区内实行全面的市场经济。
(四)主权管理。开发区内土地和自然资源的所有权属于国家,设立开发区管理局,行使强化有效的行政管理职权,外商必须遵守我国法律和服从司法管辖,区内禁止一切危害国家利益的活动,开发区实行封闭式隔离管理。
(五) 优越的自然条件。开发区依托罕见的天然深水良港----洋浦港,具有优越的气候条件和其他自然条件。
  从上述特点可以看出:洋浦经济开发区不同于国内已有的经济特区、经济技术开发区或保税区。它是类似国际上称为“有限的自由经济贸易区”、“有限的自由港”类型的综合性的外向型的经济开发区。这种模式在国内目前尚无先例,在国际上也为数不多。

二 .洋浦立法的特点和依据

  洋浦经济开发区的特点,决定了洋浦立法的特点。洋浦立法的特点,概括起来可说是 “遵循原则,有所突破”。即遵循国家法律、法规的基本原则,从洋浦经济开发区的实际和需要出发,对现行法制和体制来说有所突破。
  国家各项普通法律制度是针对全国情况来制定的,高度概括集中并具有普遍的法律约束力。洋浦立法当然必须遵循国家法律和行政法规的基本原则,这体现了洋浦地方立法与国家立法的“共性”,这是一个方面。另一方面,洋浦是海南经济特区中的“特区”,实行一系列比特区更特殊更灵活的政策,其特殊的性质和模式,决定了其管理体制和管理规范必然要突破国内现行管理体制和法律法规的某些具体规定。如果照抄照搬现行法律法规及现行管理体制,则洋浦就成不了特区中的“特区”,洋浦立法也就失去了意义。这体现了洋浦立法的“个性”。这“共性”和“个性”两者是一件事物的两个方面,对立统一,相辅相成。
  洋浦立法的依据是我国宪法和有关法律法规以及国家赋予海南的特殊政策。其中最重要的是全国人大授予海南省人大较为特殊的地方立法权。即根据海南的具体情况和实际需要,遵循国家法律、行政法规的原则制定法规,在海南经济特区实施。这与其他省份的地方立法“不得与国家法律和行政法规相抵触”的原则是有所不同的。洋浦立法应当充分行使全国人大这一特殊授权,使洋浦经济开发区各项管理法规、规章既做到“遵循原则”,又做到符合洋浦的实际和需要,起到保障和促进开发区经济发展的巨大作用。
洋浦立法正赶上中共中央[1992]2号文件传达贯彻的大好时机。我们应当在洋浦立法中遵循邓小平同志南巡讲话的精神,大胆改革开放,大胆试验,拼弃保守僵化,排除来自“左”和右特别是 “左”的干扰,从洋浦发展生产力的实际需要出发,来制定洋浦的各项管理法规和规章。这是我们解放思想搞好洋浦立法的重要思想武器。

三.洋浦立法的基本原则

  遵照省政府的《项目建议书》和国务院批复的精神,考虑到洋浦经济开发区的特点和洋浦立法的特点,我们在洋浦立法中确立了维护国家主权、有利开发区经济发展和运用国际惯例三条原则。这也是洋浦立法的宗旨。
  国家主权,是国际公认的主权国家处理其国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力。维护国家主权,是洋浦立法的最高原则。按照这一原则,洋浦立法必须反映出下列要求: 一是外商在开发区的投资不得损害我国主权的完整性; 二是投资者在开发区内的一切活动,必须遵守我国宪法,遵守国家和海南省有关法律、法规和规章的规定; 三是保障国家在开发区行使司法管辖权和行政管理权。
  设立开发区的目的,在于利用外资开发建设洋浦。因此,洋浦立法必须有利于开发区经济的发展。按照这一原则,洋浦立法应当体现以下三点: 一是全面落实国家给予海南和给予洋浦的各项特殊政策和优惠政策; 二是根据开发区发展经济的具体情况和实际需要,可以突破现行法律法规和体制的某些具体规定; 三是在行政管理上尽量减少层次,简化手续,加强服务,提高效率,保障投资者在经营活动中享有充分的自主权及其他合法权益。总之,为投资者创造一个优越、宽松的投资环境。
  国际惯例,是指在国际交往中逐渐形成的不成文的原则、准则和规则,为大多数国家所接受和沿用并公认具有法律约束力。由于开发区是以外商为主进行成片开发,实行市场经济,参与国际市场竞争,因此,洋浦立法需要遵循、借鉴和参照国际惯例,并通过立法,承认这些国际惯例在开发区内具有法律约束力。例如允许采用国际通行的投资方式、商务规则和管理模式,将国际上一些通行做法固定下来成为开发区的行为规范等。

四.几个具体问题的思考和建议

(一)《洋浦经济开发区条例》应提请省人代常委会作为地方性法规审议与颁布
  第一批起草的洋浦法规、规章共有十二项。其中《洋浦经济开发区条例》(以下称《条例》)是开发区管理的“总章程”。它系统地规范了开发区管理的总则以及行政与司法、投资与经营、税收、土地与规划建设、贸易、金融、货物与人员出入等各项管理工作的基本原则。它是其他各项具体管理办法制定的依据。
  对于其他十一项具体管理办法,拟作省政府规章通过和颁布,是无异议的。对于《条例》是作为规章还是作为地方性法规颁布有两种不同意见。我认为《条例》应作法规而不宜作规章。因为如作规章会导致如下三个法律后果。
1.不能规范洋浦的司法管辖问题。而若缺司法管辖内容,不仅造成《条例》不完善,而且体现不了维护国家立权的完整柱。
2.导致今后洋浦法院审理行政案件缺乏依据。因为根据行政诉讼法的规定,政府规章仅是审案的“参照”,法律、法规才是审案的“依据”。
3.导致其他各项具体的管理办法因缺乏制定依据而不具备法律效力。因为全国人大的特别授权是授予海南省人大的,《条例》若不上省人大则不能享有特别授权,其中突破国家法律和行政法规的一些具体规范则因无依据而不具有法律效力。那么,依据《条例》制定的各项具体的管理办法也就因之无效。

(二) 关于开发区的货物进出及其税、证管理
  根据国务院批复的精神和开发区的特点,我们在开发区的货物进出及其税、证管理,也即海关管理的办法中,构想了这么一种模式: 洋浦实施隔离之后,境外货物进入开发区,免领进口许可证; 除供区内市场销售的消费类商品外,免税。开发区产品出口及转口贸易货物出境,免关税; 除原油、成品油等少数产品外,其余的免征产品税或增值税; 除属于国际被动配额的商品外,免证。开发区货物进入境内其他地区和境内其他地区货物进入开发区,视为进出口,按现行进出口规定办理; 但供区内消耗和使用的合理数量的物资,免证免税,由海关验放并监管。至于“消费类”物资,不宜“一刀切”,应分别处理。如烟、酒等,应征全税; 化妆品、机电产品等,应征半税; 其余的一般消费品,则可免税。

(三) 关于开发区的行政管理体制
  省政府的《项目建议书》提出设立洋浦开发区管理局,对区内行使统一的行政管理权,管理局下设的各职能部门根据管理外向型经济和市场经济的要求设置。国务院的批复原则同意省政府的设想,并指出“机构人员要精简,分工职能要明确,属于政府职能的管理一定要强化、有效”。但是,洋浦管理局的性质、法律地位、与上下左右的关系等具体问题并未明确。在立法过程中,不少部门把管理局与省政府之间的关系视同于市县政府与省政府的关系; 把管理局下设的职能部门与省直各厅局之间的关系视同于市县政府的职能部门与省直各厅局的关系,一些部门提出要在洋浦下设下级机构的要求。这些认识,显然与开发区的特点、模式不相适应。
  我认为,根据开发区的特点和实际,开发区的行政管理体制应当采用国际上通行的有限自由港管理的特殊模式。即一种相对独立的自主权程度很高的管理模式。从这一要求考虑,开发区管理局不是一级政府而是省政府的派出机构。它应能全权代表省政府在开发区行使管理权,对省政府负责并报告工作。在涉及主权的问题上管理局应是代表国家在行使主权。省政府拥有的包括国家授予省政府行使的涉及开发区的一般权力,可直接授予管理局行使。当然全局性的重大问题 (如开发区总体建设规划等) 除外。管理局应实行行政首长负责制和公务员制度。开发区管理局内设置的各职能部门可考虑划分为三种类型。第一类:“条条”管理的部门。即司法机关和中央部委直接管理的部门。如法院、检察院、海关、商检、邮局等。这类机构以自己的名义行使职权和承担责任,受“条条”和管理局双重领导,以“条条”领导为主。第二类:“条块”管理的部门。如工商、税务、公安等。这类机构可以自己的名义行使管理权和承担责任,受管理局和“条条”双重领导,以管理局领导为主。第三类:“块块”管理的部门。即除上述两类以外的部门。不设独立的工作机构,由管理局根据实际需要设若干综合性的业务机构,以管理局的名义行使管理权和承担责任。这类部门与“条条”只有业务联系而不存在上下隶属关系。

(四) 关于开发区的税收优惠
  国务院批复规定,除了进出口关税和代征的产品或增值税以外,开发区的税收原则上按海南特区的税收政策执行。据此,我认为开发区的税收优惠只宜在开征税种的减少上做文章。若现行开征的三十余种税都在开发区开征,则谈不上税收优惠了,和周边国家及地区相比,我们就会失去竞争优势。按照《项目建议书》的意见,建议开发区开征企业所得税、个人所得税、产品税、增值税、营业税、房产税、车船使用税、印花税、关税等九种。这样规定,保留了主要税种,未开征的均属财政部或省政府有权决定是否开征的范围。只要获得财政部、国家税务总局的认可或授权,地方法规这样规定即可具有法律效力。至于地方税种,则政府有权在规章中根据合理税负的原则,按不同产业的实际情况制定优惠办法。